Nhất thể hóa: quyền lực thu về một mối, lợi hại thế nào?

Tổng Bí thư Tô Lâm có thể đảm nhiệm cả cương vị lãnh đạo Đảng Cộng sản Việt Nam lẫn nguyên thủ quốc gia sau Đại hội 14.

Hợp nhất chức danh tổng bí thư và chủ tịch nước – tức "nhất thể hóa" – là chủ đề đã được bàn tới từ lâu nhưng chưa đi vào hiện thực. Diễn biến chính trị Việt Nam trước thềm Đại hội 14 một lần nữa khơi lại tranh luận xung quanh vấn đề này.

Sau khi Hội nghị 15kết thúc vào hôm 23/12, hãng tin Bloomberg dẫn các nguồn thạo tin ẩn danh cho biết Đảng Cộng sản Việt Nam sẽ đề cử ông Tô Lâm tiếp tục giữ chức tổng bí thư, đồng thời đề cử ông kiêm chức chủ tịch nước.

"Đề xuất này có thể đối mặt với thách thức khi được đưa ra tại Đại hội Đảng – nơi toàn bộ các vị trí lãnh đạo đều phải thông qua bầu cử – và vẫn cần được Quốc hội phê chuẩn," Bloomberg viết.

Hãng tin Reuters cũng đề cập đến khả năng nhất thể hóa, dẫn các nguồn thạo tin từ Việt Nam.

Hiến pháp Việt Nam khẳng định quyền lãnh đạo toàn diện của Đảng Cộng sản và có quy định về chức danh chủ tịch nước, nhưng không đề cập đến việc một người đồng thời giữ hai cương vị đứng đầu đảng và nguyên thủ quốc gia, cũng như hợp nhất hai chức danh này làm một.

Trên thực tế, Việt Nam từng chứng kiến việc một số người đồng thời giữ hai chức vụ này. Trong quá khứ xa thì có trường hợp ông Hồ Chí Minh, sau đó có ông Trường Chinh, người khi đang làm chủ tịch Hội đồng Nhà nước đã đảm nhiệm thêm chức tổng bí thư sau khi ông Lê Duẩn qua đời vào năm 1986.

Vào tháng 10/2018, Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã kiêm nhiệm ghế chủ tịch nước sau khi Chủ tịch nước Trần Đại Quang qua đời. Ông Trọng đã cùng lúc nắm giữ hai cương vị này gần 3 năm, cho đến tháng 4/2021.

Đến lượt mình, Chủ tịch nước Tô Lâm cũng đã tiếp quản ghế lãnh đạo đảng sau khi Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng qua đời vào ngày 19/7/2024. Ông Tô Lâm giữ hai chức cho đến tháng 10 cùng năm thì rời ghế chủ tịch nước, chỉ giữ ghế lãnh đạo đảng.

Có thể thấy, cả hai trường hợp của ông Trọng và ông Tô Lâm đều chỉ là giải pháp tạm thời, không phải một cơ chế hợp nhất lâu dài.

Có ít nhất hai cách để nhất thể hóa: (1) sửa hiến pháp theo hướng hợp nhất hai chức danh và (2) để một người đảm nhiệm hai chức vụ cùng lúc.

Vì cả hai việc trên đều cần Quốc hội thông qua (do chủ tịch nước được bầu tại Quốc hội), nên nếu có diễn ra thì cũng phải đợi tới lúc Quốc hội khóa 16 hình thành và tổ chức kỳ họp đầu tiên vào tháng 4/2026.

Do đó, vẫn còn khoảng thời gian vài tháng cho ông Tô Lâm, hoặc tập thể/cá nhân nào khác, hợp nhất hai chức danh đứng đầu Đảng và Nhà nước.

Trong bài viết ngày 12/1 trên Reuters, Giáo sư Carl Thayer, nhà quan sát chính trị Việt Nam lâu năm, cho rằng nhất thể hóa là "kết quả tất yếu của quá trình tinh gọn cấu trúc chính trị Việt Nam".

Vấn đề kiểm soát sự tập trung quyền lực

Vào ngày 22/12, Giáo sư Carl Thayer nói với BBC News Tiếng Việt rằng nếu việc nhất thể hóa được thực hiện, sẽ có hai kịch bản khả thi.

"Kịch bản thứ nhất, theo Điều 120 của Hiến pháp, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có thể đề xuất sửa đổi Hiến pháp theo hướng hợp nhất hai chức danh. Việc sửa đổi này sẽ có hiệu lực nếu được ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết thông qua.

"Kịch bản thứ hai, Chủ tịch nước Lương Cường có thể đề cử ông Tô Lâm giữ chức chủ tịch nước trước khi nhiệm kỳ của mình kết thúc, hoặc từ chức chủ tịch nước trước thời điểm mãn nhiệm.

"Trong trường hợp này, Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thể giới thiệu ông Tô Lâm cho chức chủ tịch nước cho nhiệm kỳ 2026–2030.

"Dù theo phương án nào, Quốc hội vẫn phải bầu chủ tịch nước," ông nói.

Trong trường hợp thứ hai, ông Tô Lâm sẽ có thể kiêm nhiệm ngay từ nhiệm kỳ 13, tương tự việc ông Trọng đã làm vào năm 2018 khi Chủ tịch nước Trần Đại Quang qua đời.

Lúc bấy giờ, ông Trọng khẳng định đó là phương án tạm thời chứ "không phải là kiêm nhiệm, nhất thể hóa", nhưng hóa ra ông đã kiêm nhiệm tới gần ba năm.

Để so sánh, ông Tô Lâm chỉ giữ hai chức vụ này trong chưa đầy ba tháng.

Rào cản lớn nhất đối với viêc̣ nhất thể hóa có thể là cơ chế tập trung dân chủ – điều được nêu rõ trong cả Hiến pháp Việt Nam và Điều lệ Đảng. Một trong những nguyên tắc của cơ chế này là "thiểu số phải phục tùng đa số", theo đó quyết định không được phụ thuộc vào ý chí của một cá nhân lãnh đạo quyền lực hơn.

Ở thời điểm hiện tại, mô hình Tứ Trụ phần nào phản ánh cơ chế nói trên, với bốn lãnh đạo cấp cao nhất nắm giữ các phần công việc khác nhau, qua đó vừa có sự phân công, phối hợp vừa kiểm soát lẫn nhau.

Về mặt lý thuyết, ý nghĩa của mô hình này là phân chia công việc và quyền lực: tổng bí thư hoạch định chủ trương, đường lối; thủ tướng nắm quyền điều hành bộ máy và ngân sách; chủ tịch Quốc hội điều hành cơ quan lập pháp; chủ tịch nước là gương mặt đối ngoại.

Do Đảng lãnh đạo tuyệt đối và toàn diện, nên tổng bí thư là chức vụ quyền lực nhất trong chính trường Việt Nam. Nhưng chủ tịch nước cũng là một vị trí quyền lực, là người giới thiệu hàng loạt chức danh quan trọng, bao gồm thủ tướng, để Quốc hội bầu; là thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân, giữ chức chủ tịch Hội đồng Quốc phòng và An ninh.

Chủ tịch nước còn có vai trò lớn đối với quyền lực tư pháp khi luôn được phân công giữ chức trưởng Ban Chỉ đạo Cải cách tư pháp Trung ương.

Khi nhất thể hóa thì hai vị trí này sẽ dồn vào một người, đo đó làm nảy sinh lo ngại về sự tập trung quyền lực.

Tiến sĩ Nguyễn Sĩ Dũng, cựu Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, trong bài viết đăng trên báo Tuổi Trẻ vào tháng 4/2021 cho rằng: "Do không trực tiếp phân chia các lợi ích, nên chủ tịch nước không bị rơi vào tình thế người được phân chia phần hơn thì yêu, kẻ được phân chia phần ít thì giận. Nhờ đó, ông dễ được dân quý và có thể tháo ngòi nổ khi xảy ra bất ổn xã hội."

Theo logic này, việc một người giữ hai chức chủ tịch nước và tổng bí thư thì không thể làm "van an toàn" được nữa.

Trong khi đó, một nhà phân tích chính trị Việt Nam lâu năm, bình luận với điều kiện ẩn danh, cho rằng việc tồn tại bốn chức danh như hiện nay giúp tạo ra các "điểm phủ quyết", cho phép các lãnh đạo kiềm chế lẫn nhau.

"Điều đó làm chậm quá trình hoạch định chính sách, nhưng đồng thời cũng tạo ra sự ổn định chính sách lớn hơn theo thời gian," người này nhận định với BBC News Tiếng Việt vào ngày 13/1.

Do đó, chuyên gia này cho rằng sẽ có rất nhiều sức ép từ bên trong ban lãnh đạo theo hướng không hợp nhất các chức vụ. Người này cũng nói thêm rằng mình chưa từng chứng kiến một tổng bí thư nào có vị thế chính trị mạnh như ông Tô Lâm kể từ năm 1986.

Trong bài viết đăng ngày 12/1, Reuters dẫn các nguồn tin cho biết Hội nghị 15 đã ủng hộ ông Tô Lâm tiếp tục giữ chức tổng bí thư, nhưng ba người được các đại biểu tham dự thông tin lại có những chia sẻ khác nhau về vấn đề chức danh chủ tịch nước.

Hai nguồn tin khẳng định ông Tô Lâm đã giành được sự ủng hộ cho đề xuất này, trong khi người thứ ba cho rằng kết luận vẫn chưa rõ ràng.

Theo hai nguồn tin, nếu ông Tô Lâm thành công thúc đẩy nhất thể hóa, phía quân đội sẽ nhượng lại ghế chủ tịch nước, hiện đang do ông Lương Cường nắm giữ, để đổi lấy việc duy trì quyền tự chủ rộng rãi trong việc thăng quân hàm cho các sĩ quan cấp cao.

Một quan chức cho biết các lãnh đạo quân đội đang đàm phán về các "cơ chế bảo vệ" nhằm hạn chế quyền hạn của ông Tô Lâm.

Quyền lực cá nhân

Thực tế cho thấy cùng một chức danh, nhưng những cá nhân khác nhau có thể tạo ra mức độ và hình thức ảnh hưởng rất khác nhau trên chính trường Việt Nam.

Theo nhà quan sát ẩn danh nói trên, chức vụ chủ tịch nước không chỉ là một chức danh mang tính lễ nghi như nhiều người đánh giá.

"Ở Việt Nam, đôi khi đã có những chủ tịch nước rất quyền lực và khá chủ động, những người đã tận dụng vai trò đó một cách rất hiệu quả, như ông Lê Đức Anh."

Quyền lực cá nhân được đánh giá là góp phần không nhỏ vào những đề xuất cải cách.

Trong thời gian qua, đặc biệt là ngay trước và sau khi ông Lương Cường thay ông Tô Lâm làm chủ tịch nước, đã có một số nhà quan sát đánh giá rằng ông Tô Lâm muốn nhất thể hóa nhưng chưa thể thành công.

Việc này được cho là có nhiều nguyên nhân, bao gồm việc hồ sơ lãnh đạo mỏng, cạnh tranh quyền lực giữa công an và quân đội.

Vào tháng 10/2024, Giáo sư Alexander Vuving thuộc Trung tâm Nghiên cứu An ninh châu Á – Thái Bình Dương Daniel K Inouye (Mỹ) từng nhận định với BBC News Tiếng Việt rằng sau khi ông Nguyễn Phú Trọng qua đời vào tháng 7/2024, ông Tô Lâm có lẽ đã không thể thuyết phục được giới lãnh đạo Đảng nhất thể hóa sự tập trung quyền lực tạm thời của mình.

Tuy nhiên, từ đó tới nay đã hơn một năm và thời thế có thể đã khác, khi có những dấu hiệu và nhận định cho rằng ông Tô Lâm đang có quyền lực vô cùng mạnh.

Một phần nguyên nhân đến từ việc ông Tô Lâm tiếp quản từ người tiền nhiệm Nguyễn Phú Trọng một bộ máy chính trị mà Đảng có quyền lực tuyệt đối.

Ở bình diện ngoại giao, một vài bước đi khai mở thời ông Nguyễn Phú Trọng đã được ông Tô Lâm đẩy lên một tầm mức mới, một cách chính thức hơn, đó là việc tổng bí thư đảm nhiệm chức năng nguyên thủ quốc gia.

Trong hơn một năm qua, Tổng Bí thư Tô Lâm đã thực hiện hàng loạt chuyến công du nước ngoài và nâng cấp quan hệ ngoại giao lên cấp Đối tác Chiến lược Toàn diện với nhiều nước.

Dù vậy, việc một cá nhân có quyền lực quá lớn và có khả năng chi phối chính trường trong một môi trường tuân theo nguyên tắc "tập thể lãnh đạo" là điều mà Đảng muốn tránh.

Theo một số chuyên gia, để phần nào kiểm soát quyền lực của ông Tô Lâm, tổng bí thư đầu tiên xuất thân từ ngành công an, Đảng đã chọn quân đội. Việc ông Lương Cường được bầu làm chủ tịch nước được đánh giá là một cách nhằm cân bằng quyền lực.

Tuy nhiên, trong thời gian hơn một năm làm chủ tịch nước, ông Lương Cường được đánh giá là khá lép vế trước ảnh hưởng ngày càng tăng của ông Tô Lâm.

Vào tháng 8/2025, Tiến sĩ Thủy Nguyễn từ Trung tâm Nghiên cứu Việt-Mỹ, Đại học Oregon, nhận định trong gần một năm đảm nhiệm chức tổng bí thư, việc ông Tô Lâm trực tiếp tham gia vào hầu hết các quyết sách lớn đã trở thành "điều bình thường".

"Chính sách kinh tế không còn là lĩnh vực riêng của thủ tướng, và ngay cả những vấn đề mang tính lễ nghi quan trọng của quốc gia cũng không còn chỉ do chủ tịch nước đảm nhiệm," bà nói.

Cũng vào tháng 8/2025, Giáo sư Thayer nhận định rằng trong nội bộ Đảng có sự đồng thuận rộng rãi về con đường ông Tô Lâm đang đi và những điều ông đang làm.

Việc có thể nhanh chóng thực hiện tinh gọn bộ máy, theo một nghị quyết ra đời từ năm 2017, cũng được đánh giá là nhờ ông Tô Lâm đã quy tụ được sự ủng hộ chính trị xung quanh mình.

Bên cạnh đó, một xu hướng có thể thấy rõ từ khi ông Tô Lâm trở thành tổng bí thư là sự gia tăng quyền lực của Bộ Công an.

Trong bối cảnh tinh gọn bộ máy, sáp nhập và giải thể một số cơ quan của chính quyền, Bộ Công an đã tiếp nhận thêm hàng loạt nhiệm vụ mới từ các bộ, ngành khác, trong khi không giảm bớt nhiệm vụ nào. Bộ này cũng được giao quản lý thêm nhiều công ty có vốn nhà nước.

Cán cân lực lượng công an và quân đội trong Bộ Chính trị cũng đã thay đổi. Vào đầu khóa thì quân đội vượt trội về số lượng ủy viên, nhưng sau đó Bộ Công an được bổ sung nhiều ủy viên mới hơn và tất cả các sự bổ sung này đều diễn ra dưới thời ông Tô Lâm làm tổng bí thư.

Lợi hại thiệt hơn

Việc tổng bí thư là lãnh đạo chính trị cao nhất, còn chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia có thể gây ra một số bất cập.

Về đối nội thì tạo ra một bộ máy cồng kềnh, về đối ngoại thì có nhiều bất tiện, đặc biệt là trong việc giao thiệp với các quốc gia dân chủ phương Tây.

Vì vậy, vấn đề nhất thể hóa đã được đặt ra từ lâu, với mô hình tham khảo là Trung Quốc.

Tuy nhiên, Trung Quốc được cho là có cơ chế tập quyền cao độ, khi quyền lực được tập trung rất lớn vào các ủy viên Thường vụ Bộ Chính trị, trong đó chức vụ tổng bí thư và chủ tịch nước đều do một người nắm giữ – hiện tại là ông Tập Cận Bình.

Ở Trung Quốc, sau thời Mao Trạch Đông thì có một giai đoạn ngắt quãng, tới thời Giang Trạch Dân thì mô hình này được tái áp dụng vào năm 1993.

Kể từ đó, các nhân vật kế tiếp như Hồ Cẩm Đào và Tập Cận Bình đều giữ hai chức.

Khi ông Tập Cận Bình nắm quyền, Hiến pháp nước này đã được sửa đổi vào năm 2018, bỏ giới hạn nhiệm kỳ của chủ tịch nước.

Tiến sĩ Thủy Nguyễn nhận định với BBC News Tiếng Việt vào cuối tháng 12/2025 rằng Việt Nam thường hay tán dương mô hình Trung Quốc, nơi tổng bí thư kiêm nhiệm một chức vụ nhà nước, nên việc ông Tô Lâm nắm cả ghế chủ tịch nước "không phải là khó hiểu".

Reuters dẫn nhận định cho rằng ông Tô Lâm đang tìm kiếm mô hình tương tự Trung Quốc.

Theo hãng thông tấn này, những đảng viên ủng hộ nhất thể hóa đã viện dẫn thực tế tại các quốc gia cộng sản khác, gồm Trung Quốc, Triều Tiên, Cuba và Lào, nơi hai vị trí do một người nắm giữ. Họ cho rằng mô hình này giúp đẩy nhanh chương trình cải cách kinh tế của ông Tô Lâm và củng cố vị thế của ông trong các cuộc gặp gỡ với lãnh đạo nước ngoài.

Ngược lại, những người hoài nghi nhất thể hóa coi sự thay đổi này là trao thêm quyền lực cho một nhà lãnh đạo vốn được xem là người sẵn sàng chấp nhận rủi ro và là người đã mở rộng đáng kể quyền hạn của công an.

Hồi tháng 9/2015, Phó trưởng ban thường trực Ban Tuyên giáo Trung ương Vũ Ngọc Hoàng viết trên Tạp chí Cộng sản rằng "quyền lực không thể trao cho ai mà không cần kiểm soát. Nó là con dao hai lưỡi. Nó có thể biến người sử dụng nó từ một người chưa xấu trở thành người xấu, biến người sử dụng nó thành nô lệ cho nó".

Nhất thể hóa: danh nghĩa và thực tế

Trong một bài viết hồi tháng 12/2025 trên tài khoản Facebook cá nhân, luật sư Vũ Đức Khanh từ Canada cho rằng việc phản đối nhất thể hóa chỉ có sức nặng nếu bỏ qua một thực tế quan trọng rằng "quyền lực đã và đang được tập trung, bất kể hình thức danh nghĩa."

Vài năm qua, các trung tâm quyền lực truyền thống tại Việt Nam đã suy yếu, vai trò điều phối tập trung ngày càng rõ và các quyết sách lớn phụ thuộc vào một trục lãnh đạo hẹp.

Theo ông Khanh, không nhất thể hóa trên danh nghĩa nhưng nhất thể hóa trên thực tế "có thể còn rủi ro hơn, vì quyền lực không minh bạch, trách nhiệm không rõ ràng và khó kiểm soát hơn cả mô hình chính thức."

Trong khi đó, nhà bình luận chính trị nói với BBC rằng có nhiều "điểm phủ quyết" – tức không nhất thể hóa – thì mức độ ổn định chính sách càng cao, đồng nghĩa với việc chính sách trở nên dễ dự đoán hơn đối với nhà đầu tư và người dân.

Theo vị này, dù có thể phản ứng chậm hơn trước các cuộc khủng hoảng, Việt Nam sẽ có được sự ổn định chính sách và "càng có nhiều điểm phủ quyết thì hệ thống càng buộc các bên phải thỏa hiệp nhiều hơn".

"Tôi cho rằng đây là một đặc trưng quan trọng trong quá trình hoạch định chính sách ở Việt Nam: muốn làm được việc thì phải xây dựng đồng thuận."

"Một ưu điểm khác của việc không hợp nhất các chức vụ là việc duy trì sự phân tách giữa đảng và nhà nước."

"Theo tôi, sự phân tách này là một phần quan trọng trong câu chuyện phát triển của Việt Nam qua thời gian: Đảng đảm nhiệm vai trò tư tưởng và định hướng, trong khi bộ máy hành chính nhà nước vận hành với một mức độ tự chủ và độc lập nhất định," người này nói.

Ngược lại, người này cũng phân tích rằng những cải cách trong giai đoạn vừa qua của ông Tô Lâm đều có một điểm chung là củng cố vai trò và quyền lực của Đảng, bao gồm việc ban hành các quy định về công tác cán bộ, rồi việc sáp nhập các tỉnh và các bộ ngành.

"Do đó, từ góc nhìn của ông Tô Lâm, việc thu hẹp hoặc loại bỏ sự phân tách giữa đảng và nhà nước, qua đó tăng cường vai trò lãnh đạo và kiểm soát của đảng, là một điểm tích cực.

"Đồng thời, việc giảm bớt các 'điểm phủ quyết' – qua đó cho phép các cải cách mang tính mạnh mẽ, thậm chí mang màu sắc 'cách mạng' của ông được triển khai nhanh hơn – cũng có thể được đánh giá là một điểm tích cực."

Về vấn đề này, ông Khanh cho rằng việc nhất thế hóa sẽ giúp các đối tác ngoại giao quốc tế của Việt Nam hiểu được rõ hơn ai là người ra quyết định cuối cùng – qua đó có thể "tăng tính nhất quán chiến lược, rút ngắn chuỗi quyết sách và nâng cao vị thế đại diện quốc gia."

Xét diễn biến trước thềm Đại hội 14, có thể thấy ông Tô Lâm đã được giới thiệu tái cử Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa mới. Phát biểu bế mạc Hội nghị trung ương 15 của ông gợi ý điều đó. Điều này cũng có nghĩa là kịch bản ông tiếp tục giữ ghế tổng bí thư đang trở nên chắc chắn hơn.

Bên phía quân đội, Đại tướng Phan Văn Giang đã được giới thiệu ứng cử Quốc hội khóa 16, gián tiếp gợi ý rằng ông sẽ tiếp tục nằm trong nhóm quyền lực nhất của Đảng – Bộ Chính trị - trong khóa 14.

Bước đi này làm cho kịch bản nhất thể hóa có thêm biến số, khi mà ông Giang cũng được đánh giá là có thể giữ ghế chủ tịch nước. Theo Hiến pháp và các quy định của Đảng, chủ tịch nước phải là đại biểu Quốc hội và ủy viên Bộ Chính trị.