เปิดแผนยุติสงครามรัสเซีย-ยูเครน จากร่างเอกสารของสหรัฐฯ ที่รั่วไหล

ทั้งรัสเซียและยูเครนต่างก็ได้รับร่างแผนสันติภาพของสหรัฐฯ แล้ว แผนดังกล่าวเสนอให้ยูเครนส่งมอบพื้นที่อุตสาหกรรมในภูมิภาคดอนบาสทางตะวันออกของยูเครน ที่ปัจจุบันยังอยู่ภายใต้การควบคุมของยูเครน ให้ไปอยู่ภายใต้การควบคุมโดยพฤตินัยของวลาดิเมียร์ ปูติน

แผนดังกล่าว ยังเรียกร้องให้รัฐบาลยูเครนปรับลดขนาดกำลังพลลงมาเหลือ 600,000 นายด้วย

ทว่า ยังมีประเด็นใดอีกบ้างที่เรารู้รายละเอียดแล้วในร่างแผนฉบับนี้ และใครจะเป็นฝ่ายได้ประโยชน์มากที่สุด

ประเด็นสำคัญมีอะไรบ้าง

แผนฉบับดังกล่าวมีทั้งหมด 28 ประเด็น และในจำนวนนั้นก็มีหลายข้อที่เมื่อมองเผิน ๆ อาจพอเป็นที่ยอมรับได้สำหรับยูเครน อย่างไรก็ดี ยังมีข้อเรียกร้องอื่น ๆ ที่คลุมเครือและไม่ชัดเจน

ในแผนดังกล่าวระบุว่า จะมีการ "รับรอง" อธิปไตยของยูเครน และจะมี "ข้อตกลงไม่รุกรานแบบครอบคลุมอย่างสมบูรณ์ระหว่างรัสเซีย ยูเครน และยุโรป" พร้อมด้วย "หลักประกันด้านความมั่นคง" ที่เชื่อถือได้สำหรับรัฐบาลยูเครน รวมถึงข้อเรียกร้องให้จัดการเลือกตั้งแบบเร่งด่วนภายใน 100 วัน

หากรัสเซียรุกรานยูเครนอีกครั้ง ร่างแผนดังกล่าวเสนอให้มี "ปฏิบัติการทางทหารร่วมกันที่เด็ดขาด" ควบคู่ไปกับการฟื้นมาตรการคว่ำบาตรและการยกเลิกข้อตกลงทันที

แม้การเลือกตั้งจะไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในยูเครนภายใต้กฎอัยการศึก แต่ตามทฤษฎีแล้วอาจจัดการเลือกตั้งได้หากมีการลงนามในข้อตกลงสันติภาพ

อย่างไรดี ในประเด็นหลักประกันด้านความมั่นคง ร่างเอกสารไม่ได้ระบุว่าใครจะเป็นผู้ให้หลักประกันและความเข้มแข็งของหลักประกันจะมากน้อยเพียงใด ซึ่งถือว่ายังห่างไกลจากพันธกรณีในลักษณะเดียวกับมาตรา 5 ของนาโต ที่มองว่าการโจมตีประเทศหนึ่งเท่ากับการโจมตีทุกประเทศ ยูเครนต้องการมากกว่าแค่ "การรับปากแบบคลุมเครือ" อย่างที่ร่างนี้เสนอ หากต้องลงนามจริง

ส่งมอบดินแดนของยูเครนและปรับลดกำลังพล

หนึ่งในข้อเสนอที่เป็นประเด็นขัดแย้งที่สุด คือการบอกให้ยูเครนมอบดินแดนที่ยังไม่ถูกยึดครองซึ่งตอนนึ้อยู่ภายใต้การควบคุมของยูเครนให้กับรัสเซีย และลดขนาดกองทัพลง

"กองกำลังยูเครนจะถอนกำลังออกจากพื้นที่ในแคว้นโดเนตสก์ที่ยังอยู่ภายใต้การควบคุมของยูเครน และพื้นที่ที่ถอนกำลังนี้จะถูกกำหนดให้เป็นเขตกันชนปลอดทหาร ซึ่งนานาชาติรับรองว่าเป็นดินแดนของสหพันธรัฐรัสเซีย โดยกองกำลังรัสเซียจะไม่เข้ามาในเขตปลอดทหารดังกล่าว"

การยกดินแดนที่มีชาวยูเครนอาศัยอยู่อย่างน้อย 250,000 คน รวมถึงมีเมืองสำคัญในแนวป้องกันโดเนตสก์ ได้แก่ สโลเวียนสค์ (Slovyansk), ครามาทอร์สค์ (Kramatorsk) และดรูชคิฟกา (Druzhkivka) เป็นสิ่งที่ชาวยูเครนส่วนใหญ่ยอมรับไม่ได้

รัสเซียต้องใช้เวลานานกว่าหนึ่งปีในการยึดเมืองโปโครฟสค์ (Pokrovsk) จึงแทบเป็นไปไม่ได้เลยที่ยูเครนจะยอมสละศูนย์กลางยุทธศาสตร์สำคัญเหล่านี้โดยไม่สู้

ร่างแผนดังกล่าวยังระบุว่า "กองทัพยูเครนจะถูกจำกัดกำลังพลไว้ที่ 600,000 นาย"

เมื่อเดือน ม.ค. ปีที่แล้ว มีการประเมินว่า ยูเครนมีกำลังพลประจำการราว 880,000 นาย เพิ่มขึ้นจาก 250,000 นาย หลังเกิดการรุกรานเต็มรูปแบบโดยรัสเซียเมื่อเดือน ก.พ. 2022

แม้ตัวเลข 600,000 นาย อาจดูเป็นไปได้ในภาวะสงบที่ไร้สงคราม แต่ข้อจำกัดเช่นนี้จะเป็นการละเมิดอธิปไตยของยูเครน และตัวเลขนี้ก็อาจยัง "มากเกินไป" กว่าที่รัสเซียจะยอมรับได้เช่นกัน

"เงื่อนไข/ข้อกำหนดของเราชัดเจนและไม่เคยสั่นคลอน" คริสตีนา ฮายโววิชิน ตัวแทนจากยูเครนบอกกับคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ

"ยูเครนจะไม่มีวันยอมรับ ไม่ว่าอย่างเป็นทางการหรือไม่เป็นทางการ ว่าดินแดนของยูเครนที่ถูกสหพันธรัฐรัสเซียยึดครองชั่วคราวนั้นเป็นของรัสเซีย ยูเครนจะไม่ยอมรับข้อจำกัดใด ๆ ต่อสิทธิในการป้องกันตนเอง หรือข้อจำกัดด้านขนาดและศักยภาพของกองทัพของเรา"

ร่างดังกล่าวยังเสนอด้วยว่า "ไครเมีย ลูฮันสก์ และโดเนตสก์ จะถูกยอมรับ (รวมถึงโดยสหรัฐฯ ด้วย) ว่าอยู่ภายใต้การควบคุมของรัสเซียโดยพฤตินัย "

นั่นหมายความว่า ยูเครนและประเทศอื่น ๆ ไม่จำเป็นต้องรับรองว่าดินแดนเหล่าจะถูกควบคุมโดยรัสเซียในทางกฎหมาย ซึ่งอาจทำให้รัฐบาลยูเครนยอมรับถ้อยคำลักษณะนี้ได้ เนื่องจากจะไม่กระทบต่อรัฐธรรมนูญยูเครน ที่ระบุว่าพรมแดนของประเทศนั้น "แบ่งแยกมิได้ และละเมิดมิได้"

ในพื้นที่อื่น ๆ ทางตอนใต้ของเมืองแคร์ซอนและซาโปริซเซีย แนวรบจะถูกตรึงไว้ ขณะที่รัสเซียจะยอมถอนกำลังจากพื้นที่อื่น ๆ ของยูเครนที่ตนยึดไว้ นั่นหมายถึงบางส่วนของภูมิภาคคาร์คิฟและซูมีทางตะวันออกเฉียงเหนือ รวมถึงบางพื้นที่ใน แคว้นมิโคลายิฟทางตอนใต้

อนาคตของยูเครน: เป็นส่วนหนึ่งของอียู แต่ไม่ใช่นาโต

ร่างแผนฉบับนี้เสนอข้อผูกพันที่สำคัญต่ออนาคตเชิงกลยุทธ์ของยูเครน อาทิ

"ยูเครนตกลงที่จะบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญว่า ประเทศจะไม่เข้าร่วมองค์การนาโต และนาโตจะบรรจุข้อกำหนดในธรรมนูญว่า ยูเครนจะไม่ถูกรับเข้าเป็นสมาชิกในอนาคต"

"ยูเครนมีคุณสมบัติสำหรับการเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป และจะได้รับสิทธิเข้าถึงตลาดยุโรปแบบพิเศษในระยะสั้น ขณะที่กระบวนการพิจารณาเรื่องนี้ยังดำเนินอยู่"

มีโอกาสน้อยมากที่ยูเครนจะได้เข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของนาโตในระยะเวลาอันสั้นนี้ ขณะที่รัสเซียก็มีท่าทีอ่อนลงในช่วงไม่กี่เดือนที่ผ่านมาเกี่ยวกับจุดยืนที่มีต่อการสมัครเป็นสมาชิกอียูของยูเครน

ร่างฉบับนี้ยังเสนอให้รัฐบาลยูเครนมีสิทธิในการเข้าถึงตลาดของสหภาพยุโรป โดยไม่ได้สนใจความคิดเห็นของประเทศสมาชิกทั้ง 27 ประเทศเลย

การเข้าเป็นสมาชิกของสหภาพยุโรปและนาโตถือเป็นส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งยูเครน และเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ คริสตีนา ฮายโววิชิน รองผู้แทนถาวรยูเครนประจำสหประชาชาติ เคยกล่าวไว้ว่า "เราไม่อาจยอมให้มีการละเมิดอธิปไตยของเรา รวมถึงสิทธิอธิปไตยในการเลือกพันธมิตรที่เราต้องการเข้าร่วม"

ร่างข้อเสนออื่น ๆ ได้แก่ การที่นาโตตกลงจะไม่ส่งกำลังทหารไปประจำการในยูเครน และเครื่องบินรบของยุโรปจะถูกประจำการในโปแลนด์ซึ่งเป็นประเทศเพื่อนบ้าน ขณะเดียวกัน รัฐบาลยูเครนจะต้องให้คำมั่นว่าจะเป็น "รัฐปลอดอาวุธนิวเคลียร์"

ข้อเสนอนี้ดูเหมือนเป็นการปฏิเสธแผนของพันธมิตรชาติตะวันตกในกลุ่ม Coalition of the Willing ที่นำโดยสหราชอาณาจักรและฝรั่งเศส ซึ่งต้องการมีบทบาทในการกำกับดูแลข้อตกลงสันติภาพใด ๆ ในอนาคต

ยุติการโดดเดี่ยวรัสเซีย

มีข้อเสนอหลายข้อที่ระบุให้ยกเลิกการโดดเดี่ยวรัสเซีย อาทิ "จะมีการนำรัสเซียกลับเข้าสู่เศรษฐกิจโลกอีกครั้ง" และจะเชิญรัสเซียกลับเข้าร่วมกลุ่มมหาอำนาจ G8

ทั้งนี้ G8 เป็นกลุ่มของประเทศเศรษฐกิจอุตสาหกรรมขั้นสูง ซึ่งประกอบไปด้วย สหรัฐฯ ฝรั่งเศส สหราชอาณาจักร เยอรมนี ญี่ปุ่น อิตาลี แคนาดา และรัสเซีย

อย่างไรก็ดี นั่นไม่ใช่เรื่องที่ดูจะเป็นไปได้ในเวลาอันใกล้นี้ เนื่องจากยังคงมีหมายจับปูตินจากศาลอาญาระหว่างประเทศ รัสเซียถูกขับออกจากกลุ่มนี้ หลังจากที่เข้ายึดและผนวกไครเมียเป็นของตัวเองในปี 2014 หลังจากนั้นหกปี ทรัมป์ก็แสดงความพยายามพาปูตินกลับเข้ามาในกลุ่มอีกครั้ง

หากก่อนการรุกรานยูเครนเต็มรูปแบบ สหราชอาณาจักร แคนาดา ฝรั่งเศส เยอรมนี อิตาลี และญี่ปุ่นยังลังเลไม่พร้อมจะให้รัสเซียกลับเข้ามา โอกาสตอนนี้ก็ยิ่งแทบจะเป็นศูนย์

จะเกิดอะไรกับสินทรัพย์ของรัสเซียที่ถูกอายัด

ร่างดังกล่าวเสนอให้นำสินทรัพย์ของรัสเซียที่ถูกอายัดไว้ และมีมูลค่าถึง 1 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ (ราว 3.25 ล้านล้านบาท) ไปลงทุนใน "ความพยายามในการสร้างและลงทุนในยูเครนขึ้นมาใหม่โดยมีสหรัฐฯ เป็นผู้นำ" โดยสหรัฐฯ จะได้รับส่วนแบ่งผลกำไร 50% ขณะที่ยุโรปจะสมทบเงินลงทุนอีก 1 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ (ราว 3.25 ล้านล้านบาท) สำหรับการฟื้นฟูประเทศ

ข้อเสนอนี้มีลักษณะคล้ายกับข้อตกลงด้านแร่ธาตุระหว่างสหรัฐฯ กับยูเครนเมื่อต้นปีนี้ คือเรียกร้องค่าตอบแทนจากกการที่สหรัฐฯ เข้าไปมีบทบาท ขณะที่สหภาพยุโรปทำได้เพียงจ่ายบิลราคาแพง

แม้กระนั้น ตัวเลขที่ร่างดังกล่าวพูดถึงก็ยังอาจไม่เพียงพอด้วยซ้ำ เมื่อต้นปีนี้ มีการประเมินว่าค่าใช้จ่ายทั้งหมดในการฟื้นฟูยูเครนอยู่ที่ 5.24 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ (ราว 17 ล้านล้านบาท)

ทรัพย์สินของรัสเซียที่ถูกอายัดจำนวนประมาณ 2 แสนล้านยูโร (ราว 7.50 ล้านล้านบาท) ส่วนใหญ่อยู่ภายใต้การดูแลของ Euroclear ซึ่งเป็นผู้ให้บริการโครงสร้างทางตลาดเงินในเบลเยียม ขณะที่สหภาพยุโรปกำลังจัดทำแผนเพื่อนำเงินดังกล่าวมาใช้สนับสนุนรัฐบาลยูเครนทั้งทางการเงินและทางทหาร

ส่วนทรัพย์สินที่เหลือในหมวดเดียวกันจะถูกนำไปใช้ใน "กองทุนการลงทุนสหรัฐฯ–รัสเซีย" ตามที่ร่างเอกสารระบุ นั่นหมายความว่ารัสเซียจะได้เงินบางส่วนคืนกลับไป แต่ในเวลาเดียวกัน สหรัฐฯ ก็จะได้รับผลประโยชน์ทางการเงินด้วยเช่นกัน

มีอะไรบ้างที่ไม่ได้อยู่ในร่างนี้

ผู้เชี่ยวชาญหลายคนชี้ว่า แผนดังกล่าวไม่ได้กำหนดข้อจำกัดด้านอาวุธของกองทัพยูเครนหรืออุตสาหกรรมอาวุธของประเทศ แม้จะมีเงื่อนไขระบุว่า หากยูเครนยิงขีปนาวุธใส่กรุงมอสโกหรือนครเซนต์ปีเตอร์สเบิร์ก หลักประกันด้านความมั่นคงจะถือเป็นโมฆะทันที

อย่างไรก็ตาม ร่างนี้กลับไม่ได้กำหนดข้อจำกัดใด ๆ ต่ออาวุธพิสัยไกลที่ยูเครนกำลังพัฒนา อาทิ ขีปนาวุธฟลามิงโก (Flamingo) และลองเนปจูน (Long Neptune)

นี่เป็นแผนสันติภาพฉบับสมบูรณ์แล้วหรือไม่

คำตอบคือ ยังไม่ใช่

"ยังมีเรื่องที่ต้องทำอีกพอสมควร" มาร์โก รูบิโอ รัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐฯ กล่าวยอมรับเมื่อค่ำวันอาทิตย์ หลังการเจรจาร่วมกับคณะผู้เจรจาจากยูเครนและสหภาพยุโรปในกรุงเจนีวา สวิตเซอร์แลนด์

"แต่การเจรจาของเราเดินหน้าไปไกลกว่าตอนที่เริ่มต้นการหารือในเช้านี้มากแล้ว และแน่นอนว่าก้าวหน้ากว่าเมื่อสัปดาห์ที่แล้ว" เขาเสริม

อย่างไรก็ตาม นักการทูตหมายเลขหนึ่งของสหรัฐฯ ปฏิเสธที่จะให้รายละเอียดว่าประเด็นคาใจหลัก ๆ ที่ยังตกลงกันไม่ได้คืออะไร

รูบิโอยังกล่าวด้วยว่า แผนใหม่ใด ๆ ก็ตามจะต้องมีการตกลงร่วมกับรัสเซีย ซึ่งยังไม่ได้แสดงความเห็นต่อความคืบหน้าล่าสุดนี้ต่อสาธารณะ

ขณะเดียวกัน สื่อหลายสำนักรายงานและเผยแพร่เอกสารที่อ้างว่าเป็น "แผนทางเลือก" จากพันธมิตรยุโรปของยูเครน นำโดยสหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส และเยอรมนี

แต่รูบิโอกล่าวว่า เขา "ไม่ทราบ" ว่ามีข้อเสนอคู่ขนานจากฝั่งยุโรป นอกจากแผนของสหรัฐฯ

แต่เดิม สหรัฐฯ ต้องการเดินหน้าแผนสันติภาพอย่างเร่งด่วนภายใต้ "กรอบเวลาที่เข้มข้น" โดยให้ยูเครนตัดสินใจภายในวันที่ 27 พ.ย.นี้

อย่างไรก็ตาม หลังพันธมิตรของยูเครนแสดงความกังวลต่อร่างแผนดังกล่าว ต่อมาทรัมป์จึงกล่าวว่าข้อเสนอนั้นไม่ใช่ "ข้อเสนอสุดท้าย" ต่อยูเครน

รูบิโอกล่าวว่า พวกเขาอาจบรรลุข้อตกลงได้ภายในวันขอบคุณพระเจ้า (27 พ.ย.) หรือเร็วกว่านั้น

ร่างสันติภาพนี้แท้จริงคือลิสต์ความต้องการของปูตินหรือไม่ ?

มีรายงานว่า คิริล ดมิตริเยฟ ทูตพิเศษของรัสเซีย ใช้เวลานานถึง 3 วันเพื่อเจรจากับ สตีฟ วิตคอฟ ทูตพิเศษของทรัมป์เกี่ยวกับร่างแผนนี้ ทำให้เกิดข้อสงสัยว่านี่เป็นข้อตกลงที่จัดทำขึ้นเพื่อเอื้อประโยชน์ต่อรัฐบาลรัสเซียหรือไม่

วุฒิสมาชิกสหรัฐฯ กลุ่มหนึ่งกล่าวว่า รูบิโอแจ้งพวกเขาว่า ร่างแผนดังกล่าวไม่ใช่ข้อเสนอของสหรัฐฯ แต่เป็นจุดยืนของรัสเซียที่ถูกเผยแพร่ออกมาโดยตัวแทนฝ่ายมอสโก

ข้อความนี้ขัดแย้งกับทำเนียบขาว ซึ่งระบุว่าแผนนี้ได้รับการรับรองโดยประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ และถูกจัดทำขึ้นโดยเจ้าหน้าที่ของทรัมป์เอง

ภายหลัง รูบิโอกล่าวว่า ข้อเสนอสันติภาพดังกล่าว "ได้รับการรับรองโดยสหรัฐฯ"

"ร่างนี้ถูกเสนอในฐานะกรอบที่แข็งแรงสำหรับการเจรจาที่กำลังดำเนินอยู่ ร่างนี้อ้างอิงทั้งข้อมูลจากฝ่ายรัสเซีย และข้อมูลจากยูเครน ทั้งในอดีตและที่กำลังได้รับอยู่ตอนนี้"

รัสเซียยังคงแสดงปฏิกิริยาอย่างระมัดระวัง แต่ปูตินระบุว่า แผนนี้อาจเป็น "พื้นฐาน" สำหรับการจัดทำข้อตกลงสันติภาพ

การมอบดินแดนของยูเครนให้รัสเซีย แม้ในรูปแบบ "เขตปลอดทหาร" ถือเป็นสัญญาณที่ชัดที่สุดว่าร่างแผนนี้เอนเอียงไปทางรัสเซีย แต่การตรึงแนวรบในพื้นที่ตอนใต้ก็อาจเป็นเรื่องยากสำหรับรัสเซียเอง เพราะรัสเซียได้ผนวกพื้นที่เมืองแคร์ซอนและซาโปริซเซีย เข้าไว้ในรัฐธรรมนูญของตนแล้ว

หนึ่งในข้อเสนอระบุว่า การยกเลิกมาตรการคว่ำบาตรจะต้อง "ตกลงกันเป็นขั้นตอน และพิจารณาเป็นรายกรณี" ซึ่งรัสเซียอาจมองว่าล่าช้าเกินไป

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอเรื่อง "นิรโทษกรรมเต็มรูปแบบ" สำหรับทุกฝ่าย น่าจะเป็นสิ่งที่ถูกใจรัสเซีย แต่จะสร้างความไม่พอใจอย่างมากให้กับยูเครนและบรรดาประเทศในยุโรป

นักวิเคราะห์ชี้ว่า แม้มีการยอมอ่อนข้อให้ปูตินอย่างมากในหลายประเด็น แต่ข้อกำหนดบางอย่างเกี่ยวกับนาโตนั้น คลุมเครือเกินไป สำหรับความต้องการของรัสเซีย

รัสเซียยืนยันมาตลอดว่า แผนสันติภาพใด ๆ ต้องแก้ไข "สาเหตุรากฐาน" ของสงคราม ซึ่งหนึ่งในนั้นคือการหยุดขยายสมาชิกภาพของนาโตในยุโรปตะวันออก ซึ่งเป็นประเด็นที่ร่างนี้ดูเหมือนจะตอบสนอง

ข้อเสนออื่น ๆ ในจำนวน 28 ข้อของร่าง ยังสะท้อนข้อกล่าวหาของรัสเซียเรื่องการเลือกปฏิบัติต่อประชากรยูเครนที่ใช้ภาษารัสเซีย แม้ตัวเอกสารจะไม่ได้สนับสนุนข้อกล่าวหาโดยตรง

มีข้อเสนอหนึ่งที่ระบุอย่างชัดเจน แต่ใช้ถ้อยคำสมดุลทั้งสองฝ่ายว่า "ทั้งสองประเทศจะตกลงยกเลิกมาตรการเลือกปฏิบัติทั้งหมด และรับประกันสิทธิของสื่อและการศึกษาในภาษายูเครนและรัสเซีย"

อีกข้อซึ่งดูเหมือนเป็นความพยายามรักษาสมดุล คือข้อเสนอที่ให้มีการแบ่งปันไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ซาโปริซเซีย โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ที่ใหญ่ที่สุดในยุโรป ซึ่งรัสเซียยึดครองอยู่ "ให้รัสเซียและยูเครนในสัดส่วนเท่าเทียมกัน"