ทำไมประเทศรอไม่ได้ กับปัญหาตั้งรัฐบาลช้า

พรรคเพื่อไทย (พท.) และพันธมิตรการเมืองเดินหน้าจัดตั้งรัฐบาลชุดใหม่ให้เร็วที่สุด โดยให้เหตุผลว่า “ประเทศไม่สามารถรอได้”

“ปัญหาของประเทศชาติ และพี่น้องประชาชนที่กำลังเผชิญอยู่นี้ มีความเดือดร้อนรุนแรง การประวิงเวลาออกไป ยิ่งทำให้เกิดความเสียหายยิ่งขึ้น การจัดตั้งรัฐบาลได้เร็วเท่าไร จะยิ่งแก้ไขปัญหาได้รวดเร็วมากขึ้นเท่านั้น” คำแถลงร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลระหว่าง พรรคเพื่อไทย กับพรรคภูมิใจไทย (ภท.) เมื่อ 7 ส.ค. ระบุตอนหนึ่ง

พรรค พท. ซึ่งเป็นพรรคอันดับ 2 กลายเป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาลภายหลัง “รับไม้ต่อ” จากพรรคก้าวไกล (ก.ก.) ตั้งแต่ 21 ก.ค. โดยขณะนี้พรรค พท. อยู่ระหว่างการรวบรวมเสียงสนับสนุนจาก สส. และ สว. ก่อนการโหวตเลือกนายกฯ ซึ่งคาดจะเกิดขึ้นในช่วงครึ่งหลังของเดือน ส.ค.

ล่าสุด ณ วันที่ 9 ส.ค. พรรค พท. สามารถรวบรวมเสียงจัดตั้งรัฐบาลผสมได้แล้ว 7 พรรค มี 226 เสียงในสภาล่าง

แม้คณะรัฐมนตรี (ครม.) รัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา พ้นจากตำแหน่งทั้งคณะแล้ว แต่ยังต้องอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่า ครม. ที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่

ทว่า ครม. รักษาการ มีอำนาจจำกัด ต้องทำงานภายใต้ 4 เงื่อนไขที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา 169 ทั้งเรื่องงาน-คน-เงิน-ทรัพยากรของรัฐ

ต่อไปนี้คือเงื่อนไขทางกฎหมายที่แสดงให้เห็นถึงอุปสรรคในช่วงรอยต่อการบริหารราชการแผ่นดิน จาก รัฐบาลรักษาการ สู่ รัฐบาลชุดใหม่ที่มีอำนาจเต็ม

งาน: ห้ามอนุมัติโครงการใหม่-ก่อหนี้ผูกพัน

ครม. รักษาการ ไม่สามารถอนุมัติแผนงาน/โครงการใหม่ ๆ ที่มีผลผูกพันไปยัง ครม. ชุดต่อไปได้ ห้ามอนุมัติให้กระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ก่อหนี้ผูกพันข้ามปีงบประมาณรายการใหม่ เปลี่ยนแปลงรายการที่ทำไว้เดิม และห้ามออกโครงการ/มาตรการกึ่งการคลัง ที่รัฐต้องรับภาระชดเชยค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นให้สถาบันทางการเงิน นอกจากนี้ยังไม่สามารถอนุมัติให้ยกเว้นหรือลดภาษีอากร ไม่ว่าบุคลธรรมดาหรือนิติบุคคล นั่นเท่ากับว่า ในช่วงนี้จะไม่มีโครงการลงทุนใหม่ ๆ หรือการอัดฉีดระบบเศรษฐกิจโดยอาศัยเม็ดเงินจากรัฐ

การจัดตั้งรัฐบาลที่ล่าช้า ส่งผลต่อการจัดทำร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2567 วงเงิน 3.35 ล้านล้านบาท ซึ่งโดยปกติต้องประกาศใช้ตั้งแต่ 1 ต.ค. 2566 แต่ขณะนี้กระบวนการต่าง ๆ หยุดชะงักลง เพื่อรอการจัดทำกรอบงบประมาณให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลชุดใหม่

โดยปกติ ครม. จะเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีในเดือน มี.ค. จากนั้นจึงส่งร่างเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในเดือน พ.ค. และเมื่อผ่านความเห็นชอบของสภาครบ 3 วาระ ก็ส่งต่อให้วุฒิสภาพิจารณาในเดือน ส.ค. ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯ ในเดือน ก.ย. เพื่อประกาศใช้ต่อไป

แต่สำหรับปีงบประมาณหน้า กระทรวงการคลัง และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ประเมินว่า การจัดทำงบปี 2567 จะล่าช้าออกไปอย่างน้อย 6 เดือน หรือในช่วงไตรมาสที่ 2 ของปีงบประมาณ (ต.ค. 2566-มี.ค. 2567) ทำให้คาดการณ์ว่าการเบิกจ่ายของภาครัฐจะลดลง โดยเฉพาะการบริโภคภาครัฐ และส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจปี 2567 ที่ 0.07% ในระหว่างนี้ จะใช้งบปี 2566 ไปพลางก่อน ซึ่ง ผอ.สำนักงบประมาณเปิดเผยว่ามีวงเงินเบิกจ่ายได้ราว 1.1 ล้านล้านบาทในช่วงที่ พ.ร.บ.งบประมาณปี 2567 ยังไม่ประกาศใช้

สำหรับหลักเกณ์ฑ์การใช้งบประมาณปีเก่าไปพลางก่อน จะใช้จ่ายได้เฉพาะในส่วนรายจ่ายประจำเท่านั้น เช่น เงินเดือน ค่าจ้าง ค่าตอบแทน รวมถึงสวัสดิการของบุคลากรภาครัฐ และรายจ่ายสวัสดิการของประชาชนที่เกิดขึ้นตามนโยบายรัฐอีก อาทิ เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ผู้พิการ ผู้มีรายได้น้อย กองทุนสวัสดิการต่าง ๆ

นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี กล่าวยอมรับว่า “กังวล” ต่อการพิจารณางบประมาณที่ล่าช้า ทั้งนี้หากได้รัฐบาลชุดใหม่เดือน ก.ย. คาดว่างบประมาณปี 2567 จะเข้าสภาประมาณเดือน พ.ย.-ธ.ค. และใช้เวลาพิจารณาในสภาอีกประมาณ 3 เดือน และระหว่างนั้นก็ต้องเริ่มจัดทำงบประมาณปี 2568 แล้ว จึงกลายเป็นทำงบประมาณ 2 ปีซ้อน

สอดคล้องกับความเห็นของศูนย์วิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย์ ที่ประเมินว่า ตั้งแต่ไตรมาสที่ 4 ของปีนี้ จะเริ่มเห็นผลกระทบด้านลบจากความไม่แน่นอนของระยะเวลาในการพิจารณาอนุมัติร่าง พ.ร.บ.งบประมาณปี 2567 ส่งผลให้เม็ดเงินสนับสนุนเศรษฐกิจจากภาครัฐเพิ่มเติมไม่ได้มากนัก

ขณะที่ภาคเอกชน ทั้งสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (ส.อ.ท.) และสภาหอการค้าได้เคยออกมาแสดงความกังวลต่อกระบวนการจัดทำงบที่ล่าช้า ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อการขับเคลื่อนนโยบายเศรษฐกิจ เกิดโครงการค้างท่อต่าง ๆ ขณะเดียวกันมีความเป็นไปได้ว่านักธุรกิจอาจชะลอการลงทุน เพื่อรอดูนโยบายและทิศทางการลงทุนของรัฐบาลชุดใหม่

เงื่อนไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 169 (1) : (รัฐบาลรักษาการ) ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อ ครม. ชุดต่อไป เว้นแต่ที่กำหนดไว้แล้วในงบประมาณรายจ่ายประจำปี

คน: ต้องขอ กกต. ก่อนแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ

โดยปกติ เดือน ส.ค.-ก.ย. ของทุกปี เป็นฤดูจัดทำโผแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการระดับสูงทั้งพลเรือน ตำรวจ และทหาร เมื่อปีนี้อยู่ในช่วง ครม. รักษาการ ทำให้ชงเอง-เคาะชื่อเองไม่ได้ แต่ต้องขอความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ก่อน

หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องจัดทำบัญชีรายชื่อบุคคลที่ได้รับการแต่งตั้งโยกย้าย ประวัติย่อ และสรุปสาระสำคัญที่เกี่ยวข้อง เช่น กระบวนการ, เหตุผลในการพิจารณา, เหตุผลความจำเป็นที่ต้องใช้อำนาจในช่วงนี้ ส่งให้ กกต. พิจารณา

สำหรับตำแหน่งที่ต้องขอความเห็นชอบจาก กกต. ได้แก่ การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการระดับรองอธิบดี (ระดับ 8 เดิม) ขึ้นไป และการแต่งตั้งผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ

แต่สำหรับโผแต่งตั้งโยกย้ายนายพลทหาร แต่งตั้งโดยที่ประชุมสภากลาโหมตาม พ.ร.บ.จัดระเบียบกลาโหม หรือที่ถูกเรียกว่า “7 เสือกลาโหม” ไม่ต้องเข้า ครม. จึงไม่ต้องขอ กกต. โดยปีนี้มี ผบ.เหล่าทัพ เกษียณยกแผง ได้แก่ พล.อ.เฉลิมพล ศรีสวัสดิ์ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด (ผบ.ทสส.), พล.อ.ณรงค์พันธ์ จิตต์แก้วแท้ ผู้บัญชาการกองทัพบก (ผบ.ทบ.), พล.ร.อ.เชิงชาย ชมเชิงแพทย์ ผู้บัญชาการทหารเรือ (ผบ.ทร.) และ พล.อ.อ.อลงกรณ์ วัณณรถ ผู้บัญชาการทหารอากาศ (ผบ.ทอ.)

เช่นเดียวกับโผนายพลสีกากี ที่แต่งตั้งโดยที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายตำรวจแห่งชาติ (ก.ต.ช.) และคณะกรรมการข้าราชการตำรวจแห่งชาติ (ก.ตร.) ตาม พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ ไม่ต้องเข้า ครม. จึงไม่ต้องขอ กกต. เช่นกัน และปีนี้ พล.ต.อ.ดำรงศักดิ์ กิตติประภัสร์ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (ผบ.ตร.) ก็จะเกษียณในวันที่ 30 ก.ย. ด้วย

ในช่วงที่ผ่านมา กกต. เห็นชอบให้แต่งตั้งบุคลากรภาครัฐตามที่ ครม. รักษาการ เสนอไป ส่วนใหญ่เป็นข้าราชการระดับ 10 สายผู้ทรงคุณวุฒิ/วิชาการ

สำหรับข้าราชการระดับ 11 ที่จะเกษียณสิ้นเดือน ก.ย. มี 2 คนคือ นายกุลิศ สมบัติศิริ ปลัดกระทรวงพลังงาน และนายกฤษฎา จีนะวิจารณะ ปลัดกระทรวงการคลัง โดยทั้ง 2 ตำแหน่ง ยังไม่มีการเสนอเข้าสู่การพิจารณาของ ครม.รักษาการ ทั้งนี้หากสิ้นเดือน ก.ย. ยังไม่มีการแต่งตั้งคนใหม่ กฎหมายให้รองปลัดกระทรวงที่อาวุโสสูงสุดรักษาการไปก่อน เพื่อขับเคลื่อนภารกิจปกติ แต่ไม่สามารถทำงานในเชิงรุกได้

แต่ที่สร้างความฮือฮาคือ มติ ครม. 2 พ.ค. ให้แต่งตั้งนายเทพรัตน์ เทพพิทักษ์ เป็นผู้ว่าการการไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) ตามที่ รมว.พลังงาน เสนอ แต่ถูก กกต. สั่งเบรก โดยให้เหตุผลว่า ควรให้ ครม. ชุดใหม่เป็นผู้พิจารณา และคาดว่าในเดือน ส.ค. จะได้รัฐบาลใหม่แล้ว ทำให้ ครม. 5 มิ.ย. เสนอความเห็นเพิ่มเติม อธิบายเหตุผลความจำเป็นในการต้องรีบแต่งตั้งผู้ว่าการ กฟผ. คนใหม่ ก่อนที่นายบุญญนิตย์ วงศ์รักมิตร ผู้ว่าการ กฟผ. คนปัจจุบัน จะครบวาระ 21 ส.ค. นี้

เงื่อนไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 169 (2) : (รัฐบาลรักษาการ) ไม่แต่งตั้งหรือโยกย้ายข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ หรือพนักงานของหน่วยงานรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการที่รัฐถือหุ้นใหญ่ หรือให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากการปฏิบัติหน้าที่หรือพ้นจากตำแหน่ง หรือให้ผู้อื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทน เว้นแต่ได้รับความเห็นชอบจาก กกต.

เงิน: ห้ามอนุมัติงบกลาง

ครม. รักษาการ ไม่สามารถอนุมัติให้ใช้งบกลาง หรืองบประมาณสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นได้ หากไม่ผ่านความเห็นชอบจาก กกต.

ในการใช้งบกลาง จะต้องทำเท่าที่จำเป็น และเป็นไปเพื่อรักษาประโยชน์ของรัฐ รักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติแก่ประชาชน

กกต. กำหนดให้สำนักงบประมาณรวบรวมข้อมูลที่เกี่ยวข้อง เหตุผล และความจำเป็นในการขอใช้งบกลางของส่วนราชการที่มีความจำเป็นต้องใช้งบกลางเสนอต่อ กกต. เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ

เงื่อนไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 169 (3) : (รัฐบาลรักษาการ) ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติให้ใช้จ่ายงบประมาณสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น (งบกลาง) เว้นแต่ได้รับความเห็นชอบจาก กกต. ก่อน

ทรัพยากรของรัฐ

อีกสิ่งหนึ่งที่เราไม่เห็นตั้งแต่ยุบสภาคือ การจัดประชุม ครม. สัญจร ในจังหวัดต่าง ๆ หรือเอางบหลวงไปใช้จัดประชุม อบรม สัมมนาต่าง ๆ เพื่อป้องกันการได้เปรียบเสียเปรียบให้แก่พรรคการเมืองที่เป็นรัฐบาลในช่วงรณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง

เงื่อนไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 169 (4) : (รัฐบาลรักษาการ) ไม่ใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใดอันอาจมีผลต่อการเลือกตั้ง และไม่กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่ กกต. กำหนด

ออก พ.ร.บ. ไม่ได้ ต้องรอรัฐบาลใหม่

นับจากยุบสภา รัฐบาล “ไม่สมควรดำเนินการ” เสนอร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ซึ่งเป็นเรื่องในทางนโยบาย และต้องรอให้ ครม. ชุดใหม่เป็นผู้พิจารณาเสนอต่อสภา

ผลจากการยุบสภา ทำให้ร่าง พ.ร.บ. ที่ค้างการพิจารณาอยู่ใน 2 สภา ทั้งสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา จำนวน 29 ฉบับ “ตกไปทันที” เว้นแต่รัฐบาลชุดใหม่หลังการเลือกตั้งจะหยิบมาพิจารณาต่อ จึงจะสามารถดำเนินการได้ แต่จะต้อง “ยืนยัน” ภายใน 60 วันนับแต่วันที่เปิดประชุมสภาชุดใหม่

นั่นหมายความว่า รัฐบาลชุดใหม่ต้อง “ยืนยัน” ร่างกฎหมายค้างสภาภายใน 3 ก.ย. ไม่เช่นนั้นทั้ง 29 ฉบับจะตกไป

อย่างไรก็ตามสำหรับกฎหมายที่มีศักดิ์รอง ๆ ลงไป ไม่ว่าจะเป็น พระราชกฤษฎีกา (พ.ร.ฎ.) หรือกฎกระทรวงต่าง ๆ ยังดำเนินการไปได้