รัฐบาลเสียงข้างน้อย ในต่างประเทศเป็นอย่างไร แล้วในสไตล์ไทย ๆ จะทำงานได้จริงหรือไม่ ?

วันนี้ 5 ก.ย. 2568 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรมีมติ 311 ต่อ 152 เสียง จากผู้ลงคะแนนทั้งสิ้น 490 คน เห็นชอบให้นายอนุทิน ชาญวีรกูล หัวหน้าพรรคภูมิใจไทย เป็นนายกรัฐมนตรีคนที่ 32 ของประเทศ

การลงมติในครั้งนี้เป็นการขับเคี่ยวกันระหว่างแคนดิเดตนายกฯ จากสองพรรคการเมืองคือ นายอนุทิน จากพรรคภูมิใจไทย และนายชัยเกษม นิติสิริ ซึ่งพรรคเพื่อไทย ประกาศส่งชิงเก้าอี้ประมุขฝ่ายบริหารในช่วงโค้งสุดท้าย

หลังจากศาลรัฐธรรมนูญมีมติ 6 ต่อ 3 ตัดสินว่าความเป็นนายกรัฐมนตรีของ น.ส.แพทองธาร ชินวัตร สิ้นสุดลงเฉพาะตัวตามรัฐธรรมนูญ ในวันที่ 29 ส.ค. ที่ผ่านมา จากการฝ่าฝืนมาตรฐานจริยธรรมอย่างร้ายแรง จากคดีคลิปเสียงสนทนาระหว่างเธอกับสมเด็จฮุน เซน แห่งกัมพูชา

พรรคการเมืองสำคัญต่างเคลื่อนไหวกันอย่างคึกคัก เพื่อรวบรวมเสียง สส. ให้ได้มากที่สุด ด้วยความหวังว่าจะได้รับเสียงสนับสนุนในการโหวตแคนดิเดตนายกรัฐมนตรีของพรรคตนเอง เพื่อให้ได้รับฉันทามติจาก สส. ในรัฐสภา ตีตั๋วนายกรัฐมนตรีคนที่ 32 ต่อไปยังทำเนียบรัฐบาล พร้อมกับได้สิทธิในการจัดตั้งรัฐคณะรัฐมนตรีชุดใหม่

หลังจากขับเคี่ยวกันมา 5 วัน นายอนุทิน ชาญวีรกูล หัวหน้าพรรคภูมิใจไทย (ภท.) สามารถรวบรวม สส. ได้ 146 เสียง พร้อมกับบรรลุข้อตกลงกับพรรคประชาชน ซึ่งมี สส. อยู่ 142 เสียง (ไม่นับ สส. "งูเห่า" ที่ไปแสดงตัวในกลุ่ม 146 เสียงแล้ว) ที่มีมติโหวตให้นายอนุทิน เป็นนายกฯ บนเงื่อนไข 5 ประการ หนึ่งในนั้นก็คือ ไม่ขอร่วมเป็นรัฐบาลด้วยแต่จะตรวจสอบรัฐบาลในฐานะฝ่ายค้านเหมือนเดิม นั่นจึงทำให้พรรคภูมิใจไทยสามารถประกาศจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อยได้เมื่อวันที่ 3 ก.ย. ที่ผ่านมา

จากการคำนวณของบีบีซีไทย เมื่อรวมเสียง สส. ที่พรรค ภท. รวบรวมมาได้ 146 เสียง กับพรรค ปชน. 142 เสียง นั่นหมายความว่า นายอนุทินจะได้รับเสียงโหวตสนับสนุนจาก สส. ในสภาให้เป็นนายกฯ คนใหม่ อย่างน้อย 288 เสียง ซึ่งถือว่าเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิก สส. ทั้งหมดที่มีอยู่ 492 คน ในปัจจุบัน

รัฐบาลเสียงข้างน้อยคืออะไร ?

ตามบทความวิจัยที่มีชื่อว่า Taxonomy of Minority Governments [อาจแปลเป็นภาษาไทยว่า การจำแนกรัฐบาลเสียงข้างน้อย] ซึ่งตีพิมพ์ในปี 2018 รัฐบาลเสียงข้างน้อยตามระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา (Parliamentary Democracy) คือ รัฐบาลที่พรรคการเมืองซึ่งครองที่นั่งในสภามากที่สุด ก็ยังมีที่นั่งน้อยกว่ากึ่งหนึ่งของที่นั่งทั้งหมดในสภา

สถานการณ์นี้หมายความว่า รัฐบาลดังกล่าวไม่สามารถผ่านกฎหมายหรือผลักดันนโยบายใด ๆ ได้ หากไม่ได้รับเสียงสนับสนุนจากพรรคการเมืองอื่น ๆ ทำให้รัฐบาลประเภทนี้ต้องเจรจากับพรรคการเมืองอื่น

อย่างไรก็ดี กระบวนการจัดตั้งรัฐบาลยังมีความหลากหลายของทั้งรัฐบาลเสียงข้างมากและเสียงข้างน้อยที่ลึกลงไปอีก

เมื่ออ้างอิงรายงานที่มีชื่อว่า รัฐบาลเสียงข้างน้อยและรัฐบาลหลายพรรค (Minority and Multi-Party Government) ซึ่งจัดทำโดยสถาบันคลังสมองสัญชาติอังกฤษอย่าง สถาบันเพื่อการปกครอง (Institute for Government) บีบีซีไทยพบว่า การจัดตั้งรัฐบาลถูกแบ่งออกเป็น 4 ประเภทหลัก ได้แก่:

นอกจากนี้รายงานดังกล่าวจากสถาบันเพื่อการปกครองยังสะท้อนรูปแบบความร่วมมือพิเศษอื่น ๆ ในหมู่รัฐบาลเสียงข้างน้อย อาทิ รูปแบบ 'confidence and supply' ซึ่งหมายถึงการเจรจาที่พรรคเล็กหรือพรรคฝ่ายค้าน ยืนยันไม่เข้าร่วมรัฐบาล แต่ตกลงจะสนับสนุนรัฐบาลเรื่องการโหวตไว้วางใจและเรื่องงบประมาณ เพื่อให้รัฐบาลไปต่อได้ แต่ก็ต้องแลกมากับเงื่อนไขของพรรคเล็กหรือพรรคฝ่ายค้าน

รัฐบาลเสียงข้างน้อยแบบไทย ๆ

ย้อนมาที่ประวัติศาสตร์การเมืองของไทย เหล่านักวิชาการล้วนพูดว่าไม่เคยมีกรณีรัฐบาลเสียงข้างน้อยเลยสักครั้งเดียว

ศ.กิตติคุณ ดร.สุรชาติ บำรุงสุข เคยเขียนเกี่ยวกับรัฐบาลของ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช ไว้บนเว็บไซต์เดอะสแตนดาร์ด ระบุว่า ในการลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีเมื่อปี 2518 ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ หัวหน้าพรรคกิจสังคม ที่ได้รับคะแนนเสียงเพียง 18 ที่นั่ง กลับได้รับมติจากสภาถึง 135 เสียง ให้เป็นนายกรัฐมนตรี และต่อมาก็สามารถจัดตั้งรัฐบาลด้วยการรวบรวมเสียงได้ถึง 140 เสียง จาก 12 พรรคการเมือง

ทว่าสุดท้าย พรรคที่มีคะแนนน้อย ก็กลายมาเป็นรัฐบาลผสมเสียงข้างมากอยู่ดี แม้ในที่สุดจะแพ้ภัยการต่อรองภายในจนต้องยุบสภาในปีถัดมาก็ตาม

สำหรับสถานการณ์ปัจจุบันของไทย ดร.สติธร ธนานิธิโชติ ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย บอกกับบีบีซีไทยว่า หากเป็นไปตามข้อตกลงระหว่างพรรคภูมิใจไทยและพรรคประชาชน คือเมื่อมีการลงมติให้นายอนุทินเป็นนายกฯ แล้ว แต่พรรคประชาชนไม่เข้าร่วมเป็นรัฐบาล นั่นหมายความว่า ทั้งพรรคประชาชนและพรรคเพื่อไทยจะกลายเป็นฝ่ายค้าน

จากการแถลงล่าสุดของนายอนุทิน ฟากพรรคภูมิใจไทยและพรรคพันธมิตรมีเสียงอยู่ในมือทั้งสิ้น 146 เสียง ขณะที่พรรคประชาชนมีเสียงของตัวเอง 143 เสียง ส่วนพรรคเพื่อไทยมีอยู่ 140 เสียง ปัจจุบันการจะมีเสียงสนับสนุนเกินกึ่งหนึ่งของสภา ต้องมีเสียงทั้งหมด 247 เสียง จากทั้งหมด 492 เสียง

"พรรคประชาชนไม่ร่วมเป็นครม. แปลว่าเขาคือฝ่ายค้าน เพื่อไทยไม่ร่วมเขาคือฝ่ายค้าน แปลว่าฝ่ายค้านมีประมาณ 280 เสียง จึงถือว่าอนุทินเป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อย… รัฐบาลเสียงข้างน้อยคือเสียงในสภาน้อยกว่าฝ่ายค้าน" ดร.สติธร ระบุ

ทิศทางรัฐบาลเสียงข้างน้อยไทย ๆ ของ "อนุทิน" จะเป็นอย่างไร

ย้อนกลับไปก่อนการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 14 พ.ค. 2566 ขณะที่กระแสฝ่ายเสรีนิยมกำลังได้รับความนิยม จึงมีการเสนอแนวความคิดเกี่ยวกับสูตรการตั้ง "รัฐบาลเสียงข้างน้อย" สำหรับฝ่ายอนุรักษนิยม ซึ่งอาจจะได้รับการสนับสนุนจากเสียง สว. ตามเงื่อนไขจากรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ภายใต้บทเฉพาะกาลรัฐธรรมนูญมาตรา 272 ที่ให้ ส.ว.ชุดพิเศษ 250 คน ที่มีที่มาจาก คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ร่วมเลือกนายกรัฐมนตรีด้วย

ในช่วงนั้นที่มีกระแสการตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อย นายวิษณุ เครืองาม อดีตรองนายกรัฐมนตรี เคยตอบคำถามผู้สื่อข่าวในขณะนั้น ถึงโอกาสในการจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อยระบุว่า "ทำได้ แต่โดยปกติมันไม่ควร หรือแม้ถ้าตั้งขึ้นมาได้ก็เป็นข้างน้อยอยู่ไม่กี่วัน แล้วในที่สุดก็เป็นเสียงข้างมากไป"

อย่างไรก็ตาม ในขณะนั้น นายวิษณุออกตัวว่าไม่ได้เชียร์ให้ตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อย และ "จริง ๆ ควรเป็นรัฐบาลเสียงข้างมากจะได้ไม่ยุ่งยาก ไม่เช่นนั้นอยู่แบบเสียวสันหลังวูบวาบอยู่ตลอดเวลา บริหารราชการไม่มีสมาธิ"

คำตอบของนายวิษณุในวันนั้น ดูเหมือนจะเป็นไปในทิศทางเดียวกันกับความคิดเห็นบางส่วนของ อาจารย์ภาคปกครอง จากจุฬาฯ ที่ชี้ว่า การเมืองระบบรัฐสภานั้นแปลว่า รัฐบาลต้องถูกตรวจสอบโดยสภา หากมีกรณีที่พรรคเพื่อไทยและประชาชนรวมเสียงกันขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ พรรคภูมิใจไทย "ก็ตกได้เลย"

เขาระบุอีกว่า ประเด็นถัดมา คือเรื่องการผลักดันกฎหมายต่าง ๆ ที่พรรคภูมิใจไทยจะต้องออกไปเจรจากับพรรคอื่น ๆ และหากพรรคประชาชน "ซึ่งตามทฤษฎีเป็นคนคุมพรรคภูมิใจไทย" เพราะทำข้อตกลงกันไว้ในช่วงก่อนการโหวตนายกฯ ไม่เห็นด้วยกับกฎหมายข้อไหนหรือนโยบายใดที่ภูมิใจไทยนำเสนอ ก็สามารถปัดตกได้

"เขาก็จะดีลเป็นเรื่อง ๆ เรื่องไหนที่โอเค ผลประโยชน์ตรงกันลุย ผลประโยชน์ไม่ตรง ก็เจรจาต่อรองก่อน" ดร.สติธร กล่าวเสริม

ดร.สติธร วิเคราะห์ว่า ในทางทฤษฎีรัฐบาลของนายอนุทินอาจจะเป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อย ขณะที่พรรคเพื่อไทยและพรรคประชาชนเป็นฝ่ายค้าน "แต่โดยประสบการณ์ของประเทศไทย ซึ่งก็เป็นทฤษฎีแบบไทย ๆ สภาวะแบบนี้จะอยู่ได้ไม่นานหรอก อันนี้ประเมินให้ล่วงหน้าเลย"

สาเหตุที่เป็นเช่นนี้ ดร.สติธร ประเมินว่า สุดท้ายจะมีกลุ่ม สส.จากฝั่งพรรคเพื่อไทยย้ายไปสมทบกับฟากรัฐบาลอยู่ดี "เพราะธรรมชาติการเมืองไทยคือไม่มีใครอยากเป็นฝ่ายค้าน ยกเว้นพรรคประชาชนพรรคเดียวตอนนี้"

เมื่อถามว่าเป็นไปได้ไหมที่การเมืองไทยจะมีรัฐบาลเสียงข้างน้อยที่ดำเนินการต่อไปได้แบบบางกรณีของต่างประเทศ อาจารย์ ดร.สติธร ตอบว่า ที่รัฐบาลเสียงข้างน้อยไปต่อได้ในหลายประเทศเพราะ หลังการเลือกตั้ง แม้หลายพรรคการเมืองจะมีอุดมการณ์ไม่ตรงกัน แต่ยังสามารถลงมติให้พรรคที่มีคะแนนน้อยเป็นนายกฯ และปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้

"มันเกิดได้ ถ้าทุกคนยึดอุดมการณ์ แต่เพราะวันนี้ [ในไทย] มันมีพรรคเดียวที่มีอุดมการณ์ ที่เหลือมันคืออุดมการณ์เดียวกันหมดคือ 'ตัวเองต้องเป็นรัฐบาล'"

ด้วยเหตุนี้ ดร.สติธร จึงวิเคราะห์ว่า อาจมีความเป็นไปได้ทีในวันที่ลงคะแนนเลือกนายกรัฐมนตรี อาจมีการเจรจาต่อรองกันจนมี สส.มาช่วยยกมือโหวตให้กับนายอนุทิน จนท่วมท้นเกินกึ่งหนึ่งของ สส. ในสภา โดยไม่ต้องรวมกับเสียงที่ได้จากพรรคประชาชนด้วยซ้ำ

"และอนุทินก็จะใช้ข้อนี้บอกกับพรรคส้มว่า ผมไม่ต้องพึ่งมือคุณผมก็เป็นนายกได้ อันนี้คือ best case (กรณีที่ดีที่สุด) ของภูมิใจไทย"

อย่างไรก็ดี เขาเสริมว่า หากเหตุการณ์ในแง่ดีเช่นนี้อาจยังไม่เกิดขึ้นในวันที่มีการลงมติเลือกนายกฯ เพราะพรรคประชาชนบอกแล้วว่าจะลงคะแนนให้ เมื่อนายอนุทินได้เป็นนายกฯ แล้วเข้าสู่กระบวนการจัดตั้งรัฐบาล ก็จะเป็นอีกหนึ่งจังหวะที่สามารถเจรจาซื้อตัว สส. เพิ่มเติมได้

"วันนี้ขนาดยังไม่ได้เป็นนายกฯ แค่มีโอกาสเนี่ย ยังเนื้อหอมขนาดนี้ ตอนจัดครม. นึกสภาพสิ แล้วพรรคประชาชนไม่ร่วม ครม. เก้าอี้มันจะเหลือกี่ที่"

ดร.สติธร กล่าวว่า สุดท้ายคณะรัฐมนตรีของนายอนุทินจะอยู่ต่อไปได้ "เพราะมีแต่คนอยากเป็นรัฐบาล"

นั่นจึงมีแนวโน้มว่า สส. รายใหม่ ๆ ย่อมจะผลัดเปลี่ยนเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของฝั่งรัฐบาล จนทำให้กลายสภาพเป็นรัฐบาลเสียงข้างมาก็เป็นได้

รัฐบาลเสียงข้างน้อยที่มีประสิทธิภาพควรเป็นแบบใด

ในบทความวิชาการที่มีชื่อว่า "Stability of minority governments and the role of support agreements" [อาจแปลเป็นภาษาไทยว่า เสถียรภาพของรัฐบาลเสียงข้างน้อยและบทบาทของข้อตกลงสนับสนุน] ซึ่งตีพิมพ์ในปี 2021 ของ สเวนยา เคราสส์ นักวิจัยหลังปริญญาเอก มหาวิทยาลัยเวียนนา และมาเรีย เทือร์ค นักวิจัยหลังปริญญาเอก มหาวิทยาลัยบาเซิล ผู้เขียนสะท้อนว่า จริงอยู่ที่รัฐบาลเสียงข้างน้อยมักถูกมองว่าไร้ซึ่งเสถียรภาพ ตรงกับข้ามกับรัฐบาลเสียงข้างมากที่ถูกมองว่ามั่นคงกว่าและผลักดันนโยบายได้จริง

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนทั้งสองโต้แย้งว่า รัฐบาลเสียงข้างน้อยนั้นมีหลายรูปแบบ กล่าวคือ มีแบบที่คาเร สตรอม นักรัฐศาสตร์ชาวนอร์เวย์เรียกว่า 'Substantive minority governments' [อาจแปลเป็นภาษาไทยว่า รัฐบาลเสียงข้างน้อยแบบแท้จริง] หรือแบบคลาสสิก ซึ่งเป็นแบบที่รัฐบาลจะผลักดันนโยบายอะไรก็ต้องมาเจรจากันใหม่ทุกครั้ง รัฐบาลเสียงข้างน้อยแบบนี้ไร้เสถียรภาพจริง

ทว่าทั้งคราสส์และเทือร์ค ชี้ว่ายังมีรัฐบาลเสียงข้างน้อยอีกแบบหนึ่ง ซึ่งอาศัยการเป็นพันธมิตรสนับสนุนแบบถาวร (permanent support partners) หรือ 'contract-based minority cabinet' [อาจแปลเป็นภาษาไทยว่า คณะรัฐมนตรีเสียงข้างน้อยที่ตั้งอยู่บนข้อตกลงที่เป็นลายลักษณ์อักษร] คือมีการตกลงเรื่องความมั่นคงด้านนิติบัญญัติอย่างชัดเจน อาทิ การจะโหวตไว้วางใจหรือโหวตให้ผ่านงบประมาณ เพื่อแลกกับนโยบายหรือเงื่อนไขบางอย่างของพรรคเล็กหรือพรรคฝ่ายค้าน ตามที่บทฉบับนี้เคยกล่าวไว้แล้วข้างต้น

ผู้เขียนทั้งคู่ชี้ว่า ความสัมพันธ์เชิงสนับสนุนเหล่านี้ช่วยทำให้รัฐบาลเสียงข้างน้อยมีเสถียรภาพ หากอิงอยู่บนข้อตกลงที่เปิดเผยและเป็นลายลักษณ์อักษร เนื่องจากถือเป็นรูปแบบความร่วมมือระหว่างรัฐบาลและฝ่ายค้านที่เป็นระบบระเบียบที่สุด

การศึกษาของพวกเขา ยังมีการวิเคราะห์การอยู่รอดของรัฐบาลเสียงข้างน้อย โดยพิจารณาจากความมีเสถียรภาพของรัฐบาลจำนวน 471 ชุด ใน 30 ประเทศ ตั้งแต่ปี 1977 พบว่า รัฐบาลเสียงข้างน้อยแบบคลาสสิกมีเสถียรภาพต่ำกว่ารัฐบาลเสียงข้างมากจริง แต่รัฐบาลเสียงข้างน้อยที่ตั้งอยู่บนข้อตกลงที่เป็นลายลักษณ์อักษรมีอัตราการอยู่รอด (duration/survival rate) แทบไม่ต่างจากรัฐบาลเสียงข้างมากเลย

ทั้งนี้ ทั้งคู่เตือนต่อสาธารณชนโดยเฉพาะประเทศที่มีประสบการณ์เรื่องรัฐบาลเสียงข้างน้อยต่ำหรือแทบไม่มีเลยว่า การทำงานของรัฐบาลเสียงข้างน้อยในประเภทนี้จะมีประสิทธิภาพได้ ต้องอาศัยวัฒนธรรมทางการเมืองเฉพาะตัวที่พรรคการเมืองส่วนใหญ่ในสภาพร้อมจะให้ความร่วมมือกัน ส่วนพรรคที่เป็นรัฐบาลก็ต้องพร้อมยอมปรับนโยบาย และพรรคฝ่ายค้านก็ต้องปฏิบัติตัวอย่างสร้างสรรค์