พ.ร.ก. ฉุกเฉิน: ชีวิตคนไทยภายใต้สถานการณ์ฉุกเฉิน รัฐบาลสะดวก-ประชาชนสะดุด

วันนี้ (16 ก.ค.) ของเมื่อ 16 ปีที่แล้ว พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน ซึ่งต่อมาคนทั้งประเทศเรียกกันติดปากว่า "พ.ร.ก. ฉุกเฉิน" ประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา และมีผลบังคับใช้ในวันถัดมาคือ 17 ก.ค. 2548 โดยมีนายทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ

พระราชกำหนดซึ่งมีทั้งหมด 19 มาตรานี้เป็นกฎหมายที่ให้อำนาจคณะรัฐมนตรี (ครม.) ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการหน่วยราชการและเจ้าหน้าที่รัฐได้โดยตรง และออกข้อกำหนดให้เจ้าหน้าที่มีอำนาจจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนเพื่อแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉิน

การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินโดย ครม. ไม่ต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา เพียงแต่แจ้งให้รัฐสภาทราบหลังประกาศแล้ว

16 ปีที่ผ่านมา พ.ร.ก. ฉุกเฉินถูกใช้มากที่สุดในการควบคุมเหตุการณ์ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ แม้การเมืองสะดุด รัฐบาลหลุดจากอำนาจ ขั้วการเมืองเปลี่ยน แต่การ "ต่ออายุ" ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในพื้นที่ปลายด้านขวานไม่เคยขาดตอน

เด็กชายแดนใต้หลายคนพูดได้เต็มปากว่าพวกเขามีชีวิตอยู่ภายใต้ "สถานการณ์ฉุกเฉิน" มาตั้งแต่เกิดจนเป็นหนุ่มเป็นสาว ยังไม่รวมถึงการเติบโตมาท่ามกลางกฎหมายพิเศษอื่น ๆ อย่าง กฎอัยการศึก และพ.ร.บ. การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร

คนกรุงเทพฯ หรือในจังหวัดอื่น ๆ ได้ลิ้มรสชาติของคำสั่ง ประกาศและข้อบังคับจากการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินบ้างจากเหตุความไม่สงบทางการเมือง เช่น รัฐประหารกันยายน 2549, การชุมนุม "คนเสื้อแดง" ในปี 2552 และ 2553 และการชุมนุมของ กปปส. ปี 2556-2557

แต่เหตุการณ์ที่ทำให้คนทั้งประเทศใน "ทุกเขตท้องที่ทั่วราชอาณาจักร" ได้สัมผัสและรู้ซึ้งถึงอำนาจของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินต่อเนื่องยาวนานนับปีก็คือการระบาดของโควิด-19

รัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเพื่อควบคุมโรคระบาดตั้งแต่วันที่ 26 มี.ค. 2563 ต่ออายุมาแล้ว 13 ครั้ง ครั้งล่าสุด ครม. มีมติเมื่อวันที่ 13 ก.ค. ขยายสถานการณ์ฉุกเฉินไปจนถึงวันที่ 30 ก.ย. 2564 นั่นหมายถึงว่าการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเพื่อควบคุมโควิดครั้งนี้ยาวนาน 1 ปี 6 เดือนเป็นอย่างน้อย และจนถึงเดือนกลางเดือน ก.ค. มีข้อกำหนดที่ออกภายใต้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินมาแล้วถึง 27 ฉบับ

จากชายแดนใต้สู่โควิด-19

ในวาระครบรอบ 16 ปีของ พ.ร.ก. ฉุกเฉิน องค์การด้านสิทธิมนุษยชนและกฎหมาย เช่น กลุ่มสมาชิกรัฐสภาอาเซียนเพื่อสิทธิมนุษยชน (APHR) มูลนิธิผสานวัฒนธรรม และคณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากล (ICJ) จัดงานอภิปรายในหัวข้อ "16 ปี ภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย จากจังหวัดชายแดนใต้สู่การจัดการโควิด-19" ขึ้นเมื่อวันที่ 15 ก.ค.

ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายและสิทธิมนุษยชนที่ร่วมอภิปรายเห็นไปในทางเดียวกันว่า ระยะเวลา 16 ปี เพื่อคุมเหตุการณ์ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ กับ 1 ปีครึ่งเพื่อคุมโควิด-19 ทั่วประเทศ ได้พิสูจน์แล้วว่า พ.ร.ก. ฉุกเฉินเป็นเครื่องมือทางกฎหมายที่ไม่ได้ช่วยระงับสถานการณ์ฉุกเฉินได้จริง เห็นได้จากการที่ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ยังคงอยู่ ความขัดแย้งทางการเมืองก็ไม่หายไปไหน และโควิด-19 ก็รุนแรงขึ้นกว่าปีที่แล้วหลายเท่า

นอกจากไม่ช่วยแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินได้จริงแล้ว ประชาชนบางส่วนที่เดือดร้อนจากเหตุฉุกเฉินนั้นอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นโรคระบาดหรือการก่อความไม่สงบ กลับยิ่งเดือดร้อนหนักขึ้นจากการถูกจำกัดสิทธิเสรีภาพจากการบังคับใช้ พ.ร.ก. ฉุกเฉินที่เปิดช่องให้เจ้าหน้าที่รัฐใช้อำนาจโดยไม่ถูกตรวจสอบและไม่ต้องรับผิด เพราะกฎหมายฉบับนี้มีข้อบัญญัติที่ปกป้องเจ้าหน้าที่ไว้อย่างรัดกุม

นพ. นิรันดร์ พิทักษ์วัชระ อดีตสมาชิกวุฒิสภาและกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ หนึ่งในผู้เข้าร่วมการอภิปรายเปรียบเปรยไว้ว่า พ.ร.ก. ฉุกเฉินเป็นเหมือน "ยาแรง" ที่ถ้าไม่ใช้อย่างระมัดระวัง นอกจากจะรักษาโรคไม่หายแล้วคนไข้อาจจะเสียชีวิตได้

รัฐสะดวก-ประชาชนสะดุด

ศาสตราจารย์กิตติคุณวิทิต มันตาภรณ์ ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระหว่างประเทศและสิทธิมนุษยชน ซึ่งติดตามการบังคับใช้ พ.ร.ก. ฉุกเฉินทั้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้และในช่วงโควิดระบาดมาอย่างต่อเนื่องได้ข้อสรุปว่า กฎหมายฉบับนี้ "ทำให้รัฐบาลสะดวกแต่ทำให้ชีวิตของประชาชนสะดุด"

ศาสตราจารย์กิตติคุณวิทิตชี้ว่าปัญหาของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินมีทั้งเรื่องสถานะ เนื้อหาและในการบังคับใช้

สถานะ ความเป็นพระราชกำหนดทำให้การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและข้อกำหนดต่าง ๆ ที่ตามมาไม่ต้องผ่านการตรวจสอบของรัฐสภาหรือประชาสังคม ทำให้เกิดความไม่โปร่งใส ด้วยเหตุผลนี้ ศาสตราจารย์กิตติคุณวิทิตจึงเสนอว่า "การใช้ พ.ร.บ. ดีกว่า พ.ร.ก." นั่นคือการใช้กฎหมายปกติที่มีอยู่ซึ่งผ่านรัฐสภาและประชาสังคมตรวจสอบได้ ดีกว่าการใช้พระราชกำหนดที่ให้อำนาจเบ็ดเสร็จแก่นายกฯ

เนื้อหามีหลายส่วนที่ "น่าเป็นห่วง" เช่น ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ควบคุมตัวบุคคลได้ถึง 30 วัน โดยไม่ต้องนำบุคคลนั้นมาปรากฏตัวต่อศาล รวมทั้งอนุญาตให้กักตัวนอกสถานที่ราชการซึ่งเสี่ยงต่อการถูกซ้อมทรมาน และที่สำคัญคือกฎหมายนี้มีมาตราที่ระบุว่าเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติหน้าที่ตาม พ.ร.ก. นี้ "ไม่ต้องรับผิดทางแพ่ง ทางอาญาหรือทางวินัย" และยังระบุว่า กำหนด ประกาศ คำสั่งหรือการกระทำตาม พ.ร.ก. ไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง หรือพูดง่าย ๆ ก็คือเจ้าหน้าที่ไม่ต้องรับผิดและประชาชนจะฟ้องเจ้าหน้าที่ต่อศาลปกครองไม่ได้นั่นเอง

การบังคับใช้ ศาสตราจารย์กิตติคุณวิทิตกล่าวว่าโดยหลักแล้วการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินมีเงื่อนไขสำคัญคือ "ต้องชั่วคราวเท่านั้น" ดังนั้นการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่ต่อเนื่องนานถึง 16 ปีที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ และปีครึ่งในช่วงโควิดระบาดนั้นจึงเป็นสิ่งที่ต้องทบทวนอย่างเร่งด่วน

นอกจากนี้ เหตุของการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินยังต้องรุนแรงถึงขั้นที่ "รัฐจะอยู่ไม่ได้" เขาจึงตั้งคำถามว่ากรณีการระบาดของโควิด-19 แม้ปีนี้จะรุนแรงกว่าปีที่แล้วหลายเท่า แต่ถึงระดับที่รัฐจะอยู่ไม่ได้หรือยัง และยังมีกฎหมายอื่นที่นำมาใช้ควบคุมสถานการณ์ได้ดีกว่านี้หรือไม่ เช่น พ.ร.บ.ควบคุมโรคติดต่อ และกฎหมายที่เกี่ยวกับภัยพิบัติต่าง ๆ

ศาสตราจารย์กิตติคุณวิทิตย้ำด้วยว่าตามข้อกำหนดของสหประชาชาติ เมื่อรัฐบาลประเทศภาคีสมาชิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินจะต้องแจ้งไปยังเลขาธิการสหประชาชาติเพื่อแจ้งประเทศสมาชิกและคณะกรรมการตรวจสอบ ซึ่งเขาเรียกร้องให้รัฐบาลไทยรีบดำเนินการเพราะมั่นใจว่าหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไม่ได้แจ้งยูเอ็นอย่างครบถ้วน

"ยิ่งรัฐที่มาจากรัฐประหารยิ่งต้องระวังในเรื่องการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน เพราะมันเป็นเกราะที่ง่ายมากสำหรับควบคุมอำนาจต่อ" ผู้เชี่ยวชาญด้านสิทธิมนุษยชนของยูเอ็นระบุ

หวั่นยก พ.ร.ก.ฉุกเฉินมาใส่ พ.ร.บ. โรคติดต่อ

ศาสตราจารย์กิตติคุณวิทิตชวนให้สังคมติดตามการแก้ไขปรับปรุง พ.ร.บ. โรคติดต่อที่กำลังเกิดขึ้นในขณะนี้ว่ามีแนวโน้มที่จะหยิบยกเนื้อหาบางส่วนของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินมาใส่ เช่น การปกป้องเจ้าหน้าที่จากการรับผิดทางปกครอง ห้ามฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐ หรือการปิดกั้นการแสดงความคิดเห็นโดยอ้างว่าเพื่อต่อต้านข่าวปลอม

"ระวังให้ดี อย่ายกมาใส่" นักกฎหมายอาวุโสเตือนและเสนอแนะเรื่องการต่อสู้กับ "เฟกนิวส์" ในสถานการณ์เช่นนี้ว่า "วิธีสู้กับเฟกนิวส์ได้ดีที่สุดคือการชี้แจงอธิบายด้วยเหตุผล ให้การศึกษา ความรู้และการมีวิจารณญาณของประชาชน ไม่ใช่ใช้กฎหมายที่มากดขี่"

16 ปีแห่งความเจ็บปวดในจังหวัดชายแดนภาคใต้

อัญชนา หีมมิหน๊ะ นักกิจกรรมผู้ก่อตั้งกลุ่มด้วยใจที่คอยให้ความช่วยเหลือประชาชนในจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่ได้รับความไม่เป็นธรรมจากการการใช้กฎหมายด้านความมั่นคง รวมทั้ง พ.ร.ก. ฉุกเฉิน สรุปผลกระทบจากการประกาศบังคับใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินเพื่อควบคุมความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ว่าทำให้ประชาชนผู้บริสุทธิ์จำนวนมากถูกควบคุมตัวและสอบสวน หลายคนที่ถูกจับกุมถูกซ้อมทรมานและเสียชีวิตในขณะถูกควบคุมตัว มีการวิสามัญฆาตกรรม

อัญชนากล่าวว่าการบาดเจ็บ เสียชีวิต พิการจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐภายใต้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินได้กลายเป็นบาดแผลในชีวิตของคนในจังหวัดชายแดนภาคใต้ จนกลายเป็นความไม่เชื่อมั่นต่อกระบวนการยุติธรรม ต่อหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ขณะที่ผู้เสียหายบางคนกลายเป็นคนที่มีปัญหาด้านจิตใจ หวาดระแวง วิตกกังวล ซึมเศร้า ส่งผลต่อความสัมพันธ์ในครอบครัวและการทำมาหากิน

คณบดีนิติฯ มธ. แนะประชาชนฟ้องรัฐบาล

รศ.ดร.มุนินทร์ พงศาปาน คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้ความเห็นว่า การบังคับใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน "มีความน่ากังวลมาก" และมองว่า "เป็นความพยายามอย่างต่อเนื่องในการลิดรอนเสรีภาพ"

กล่าวเฉพาะการบังคับใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินเพื่อระงับการแพร่ระบาดของโควิด-19 รศ.ดร. มุนินทร์มองว่ารัฐบาลบังคับใช้กฎหมายอย่างสับสน การจัดโครงสร้างองค์กรที่ใช้อำนาจตามกฎหมายก็ขาดความชัดเจน ขาดบูรณภาพและสร้างความสับสนต่อประชาชนอย่างยิ่ง

คณบดีนิติศาสตร์ มธ. เชื่อว่าเมื่อดูในภาพรวมการจัดการโควิด-19 ของรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ "มีมูลว่ารัฐบาลละเว้นการปฏิบัติหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ล้มเหลว" แต่จะผิดจริงหรือไม่ก็เป็นเรื่องที่กระบวนการทางศาลต้องพิสูจน์ และประชาชนมีสิทธิที่จะฟ้องร้องให้เจ้าหน้าที่ที่ใช้อำนาจและก่อให้เกิดความเสียหายต้องรับผิด ไม่ว่าจะในทางแพ่งหรือทางอาญา"

"ถ้าไม่ได้อยู่ภายใต้ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน เรื่องนี้ต้องไปศาลปกครอง เพราะศาลปกครองถูกออกแบบมาให้ประชาชนเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมอย่างเป็นธรรมเมื่อคู่กรณีเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ แต่ พ.ร.ก.ฉุกเฉินถูกออกแบบมาเพื่อตัดเครื่องมือที่มาช่วยประชาชน คือตัดอำนาจศาลปกครองออกไป ดังนั้นจึงต้องไปฟ้องที่ศาลยุติธรรมซึ่งผมเชื่อว่ายังเป็นที่พึ่งของประชาชนได้" รศ.ดร. มุนินทร์ให้ความเห็น