Жить "по-мински": новый порядок на Донбассе

"Народная милиция", особый порядок назначения судей и прокуроров, масштабная амнистия и гарантии для русского языка - элементы "будущего режима", который должен начать действовать в отдельных районах Донбасса.

По крайней мере, такие договоренности были достигнуты участниками переговоров в Минске.

Гарантий, что реализовать это соглашение удастся, пока нет: прошлогодняя попытка погасить конфликт на Донбассе базировалась на похожих принципах, однако потерпела фиаско.

Предыдущая попытка

5 сентября 2014 члены Контактной группы - Леонид Кучма, Михаил Зурабов, Хайди Тальявини, а также представители самопровозглашенных "республик" Александр Захарченко и Игорь Плотницкий - подписали "первые минские договоренности", документ из двенадцати пунктов, который должен был стать базой для мирного урегулирования конфликта на Донбассе.

Меньше чем через две недели, 16 сентября, Верховная Рада приняла два закона авторства президента Порошенко. Сам глава государства тогда назвал их "инструментом, который позволяет начать политическую реализацию программы по введению мира".

Закон об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей устанавливал особенности осуществления власти на неподконтрольных Киеву территориях.

Закон о недопущении преследования и наказания лиц - участников событий на территории Донецкой и Луганской областей фактически предоставлял амнистию большому количеству боевиков.

Нарекания со стороны политиков, экспертов и журналистов вызвал способ принятия этих законов: это произошло на закрытом заседании Рады, без обсуждения документов, без ведения стенограммы и даже с выключенным табло в сессионном зале.

Закон "об особом порядке" впоследствии был подписан президентом, однако фактически так и не начал действовать из-за срыва перемирия. При этом формально он до сих пор остается в силе.

Закон об амнистии тогдашний спикер Александр Турчинов даже не передал на подпись президенту.

"Никаких предпосылок, после которых должна наступать амнистия, ни террористы, ни российские военные не собирались выполнять", - пояснил тогда нынешний секретарь СНБО.

В "Комплексе мер по выполнению минских соглашений" - документе, который Контактная группа подписала в Минске 12 февраля, - закон "об особом статусе" упоминается несколько раз.

В частности, речь идет о том, что именно на его нормах будет базироваться "будущий режим" "отдельных районов" Донецкой и Луганской областей.

ВВС Украина, анализируя содержание сентябрьских законов, а также текст первых и вторых минских договоренностей, выясняла, какими будут основные черты этого режима.

Выборы на Востоке

"Вторые минские договоренности" зафиксировали согласие всех сторон провести на неподконтрольных Киеву территориях местные выборы, причем по украинскому законодательству.

Дата волеизъявления в этом документе не прописана, однако именно в первый день после его проведения Киев должен начать брать под контроль украинско-российскую границу в зоне конфликта.

Стороны переговоров согласились, что предстоящие выборы должны проходить с соблюдением стандартов ОБСЕ, а все вопросы по их проведению должны согласовываться в рамках Трехсторонней контактной группы.

Важное положение относительно этих выборов: полномочия избранных таким образом органов местной власти не могут быть досрочно прекращены.

Плановый роспуск всех местных советов в Украине состоится в октябре этого года, когда по всей территории государства пройдут очередные местные выборы. Означает ли это, что тогда состоятся еще одни выборы на Донбассе? Четкого ответа на этот вопрос пока нет.

Уже после подписания документа в Минске "лидер" самопровозглашенной "ДНР" Александр Захарченко заявил, что предстоящие выборы на неподконтрольных Киеву территориях пройдут в соответствии с "законами", разработанными сепаратистами.

Украинские политические партии, по его словам, не смогут принять в них участия, поскольку они являются "врагами и карателями".

"Это все соответствует духу минских договоренностей", - подытожил Захарченко.

"Народная милиция"

Сентябрьский закон "об особом порядке" открывает перед общинами неподконтрольных Киеву населенных пунктов возможность создавать отряды "народной милиции".

Некоторые наблюдатели в прошлом году высказывали опасения, что таким образом на Донбассе легализуются и получат реальные рычаги власти незаконные вооруженные формирования сепаратистов.

Впрочем, согласно тексту закона, к полномочиям "народной милиции" будет относиться только охрана общественного порядка в отдельных населенных пунктах Донбасса, а входить в ее отряды смогут исключительно жители соответствующих городов и сел.

Представляется, что по замыслу инициаторов такого шага, "народная милиция" должна быть чем-то вроде муниципальной полиции в европейских странах. В парламенте и экспертной среде достаточно давно дискутируется идея о создании таких правоохранительных органов по всей территории Украины.

В том же законе написано, что на подконтрольных боевикам территориях вводится "особый порядок" назначения руководителей прокуратур и судов. Об этом порядке пока известно лишь, что в процедуре будут участвовать новоизбранные местные органы власти.

"Освободить от наказания"

"Вторые минские договоренности" зафиксировали обязательства Украины провести "освобождение от наказания, преследования и дискриминации лиц, связанных с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей".

Некоторые наблюдатели в соцсетях истолковали это положение как обещание амнистировать всех без исключения боевиков из военных формирований самопровозглашенных "республик", однако представляется, что такие комментарии не являются полностью корректными.

В прошлую пятницу министр иностранных дел Украины Павел Климкин заявил, что амнистия сепаратистов будет осуществляться "исключительно в рамках закона, который рассматривался в Верховной Раде".

Принятый в сентябре 2014 года закон, не вступивший в силу, - а именно о нем говорил Климкин - содержит перечень из почти двух десятков статей Уголовного кодекса. Боевики, действия которых подпадают под эти нормы, амнистии не получат.

Речь идет о достаточно широком спектре правонарушений - от умышленного убийства до контрабанды, от захвата заложников до диверсий и терактов и от надругательства над телом умершего до посягательства на жизнь государственного деятеля.

Отдельно в сентябрьском законе говорится о лицах, который "совершили действия, приведшие к падению... рейса МН17, и/или препятствовали расследованию этой катастрофы". Эти люди тоже не смогут рассчитывать на амнистию.

Новая экономика

Закон "об особом порядке" и "вторые минские договоренности" анонсируют ряд новых для Украины элементов экономической жизни, которые будут внедряться на неподконтрольных Киеву территориях.

Речь идет о целевой программе возрождения Донбасса - она должна финансироваться из бюджета по защищенной статье, это финансирование нельзя быть урезать даже при просмотре расходов сметы.

Кроме того, на этой территории должен быть введен "отличный от общего режим хозяйственной и инвестиционной деятельности" - фактически речь идет о создании специальной экономической зоны с неизвестными пока параметрами.

Органы местного самоуправления Донбасса получат право заключать с центральными органами исполнительной власти "соглашения по экономическому, социальному и культурному развитию отдельных районов".

Наконец, местные органы власти и территориальные общины Донбасса смогут заключать соглашения о приграничном сотрудничестве с российскими "коллегами". В частности, "для решения общих проблем развития".

Важный вопрос - восстановление работы украинской банковской системы на Донбассе. Этот вопрос затронули даже в декларации лидеров "нормандской четверки": в ней Германия и Франция обязались оказать техническую поддержку этому процессу.

Эти же государства, возможно, "создадут международный механизм для содействия осуществлению социальных выплат на Донбассе". Ранее Украина свернула соцвыплаты на неконтролируемых Киевом территориях, а главной причиной такого шага назвали невозможность проконтролировать поступление этих средств адресатам.

"Русский и другие"

"Вторые минские договоренности" констатируют: жители неподконтрольных Киеву территорий должны получить "право на языковое самоопределение".

Этой проблемы касается одна из статей сентябрьского закона "об особом порядке". В ней государство гарантирует, что каждый житель Донбасса может свободно выбирать язык общения, а органы самоуправления на этой территории будут способствовать использованию "русского и других языков в устной и письменной форме" в сфере образования, в СМИ, судопроизводстве и других сферах общественной жизни.

С одной стороны, все эти меры будут реализовываться в соответствии с ныне действующим в Украине законом о языках. С другой стороны, в тексте сентябрьского закона нет ни слова о мерах для защиты на Донбассе украинского языка.

Что дальше?

Еще осенью прошлого года, после принятия законов о реализации "первых минских договоренностей", парламентарии говорили ВВС Украина, что эти документы являются рамочными - то есть для того, чтобы выполнялись прописанные в них нормы, Раде нужно будет принять дополнительные законы.

"Будут выполняться минские соглашения - будут принимать следующие законы о Донбассе, не будут - значит, даже первые из этих законов не будут действовать", - рассказывал один из депутатов о дальнейшей логику политического процесса.

В конце концов, так и случилось. Срыв перемирия привел к тому, что сентябрьские законы так и не начали действовать.

Похожая ситуация сложилась сейчас. На прошлой неделе Владимир Гройсман заявил, что парламент примет все необходимые для реализации минских договоренностей решения, добавив, что для этого необходимо, чтобы со стороны России "было очень четкие действия по прекращению обстрелов, по многим другим аспектам для установления мира".

Однако сложно себе представить, что Верховная Рада имплементирует "вторые минские договоренности" и принимает законы о "новом порядке" на Донбассе в ситуации, когда перемирие не соблюдается, а обстрелы сил АТО и контролируемых Киевом городов продолжаются.

В таком случае минское соглашение, принятое на прошлой неделе, останется только благим пожеланием, а "особого режима" на украинском Донбассе не будет.