چهاردهمین سالگرد حکومت موقت؛ تجربه تقسیم قدرت در افغانستان

امروز چهاردهمین سالگرد انتقال قدرت به حکومت موقت افغانستان است که براساس توافقات کنفرانس تاریخی بن آلمان در ۵ دسامبر ۲۰۰۱ تشکیل شد و در ۲۲ دسامبر همان سال با تحویل گرفتن قدرت از دولت مجاهدین به ریاست برهان‌الدین ربانی، به کار آغاز کرد.

بسیاری‌ها در افغانستان از تشکیل این حکومت و انتقال قدرت به عنوان آغاز روند گذار به دموکراسی در دوره پساطالبان یاد می‌کنند. اما این روند با چه اصول و اهدافی آغاز شد و آیا این اصول و اهداف تحقق یافته است؟

پاسخ این پرسش بر این فرض استوار بود که حکومت مجاهدین مورد توافق گروه‌های اصلی فعال در عرصه سیاسی نبود، اما حکومتی که در بن به ریاست حامد کرزی تشکیل شد، متشکل از گروه‌های مختلف سیاسی-قومی بود که چنین توافقی در مورد آن با میانجی‌گری بین‌المللی حاصل شده بود.

ولی این توافق چگونه به دست آمد و چه نیازی به میانجی‌گری بین‌المللی بود؟ پاسخ این پرسش ریشه در یک رشته اصولی داشت که به لحاظ نظری از ۱۹۶۰ مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفته و به لحاظ عملی دست‌کم از دهه ۱۹۸۰ در ده‌ها مورد در کشورهای دارای جوامع درگیر منازعه قومی و جنگ قدرت تجربه شده است.

نظریه‌پردازی در حوزه دموکراسی در جوامع متکثر، شکل‌گیری دست‌کم سه مکتب نظری را در پی داشته است. مکتب <link type="page"><caption> "دموکراسی انجمنی"</caption><url href="https://is.muni.cz/el/1423/jaro2005/EUP405/lijphart69.pdf" platform="highweb"/></link> با نظریات آرند لیجپارت، "دموکراسی همگرا" با نظریات دونالد هوروویتز و مکتب "تقسیم قدرت" با نظریات فیلیپ رودر و دونالد روثچیلد شکل گرفت.

تقسیم قدرت یا مشارکت در قدرت (Power-Sharing) به عنوان بحث کانونی این مکتب‌ها، در جست‌وجوی راهکاری برای فرونشانی منازعه و زمینه‌سازی برای گذار به دموکراسی در جوامع چندفرهنگی است. این هدف بر این پیش‌فرض استوار است که ۱) بی‌ثباتی در جوامع رو به توسعه و به‌شدت متفرق تهدیدی برای امنیت بین‌الملل است و ۲) دموکراسی‌ها صلح‌جویند کم‌تر با هم می‌جنگند.

تقسیم قدرت راهکاری است که در مواقع خاص و معمولاً پس از جنگ داخلی یا به دنبال بن‌بست "انتخابات پس از توافق" به اجرا گذاشته می‎شود. اصول این راهکار مبتنی است بر ویژگی‌های جوامع به‌شدت پراگنده و فرو رفته در جنگ قدرت که قطب‌بندی نخبگان سیاسی در آن بسیار شدید است.

تیموثی سیسک از صاحب‎نظران تقسیم قدرت، اصول نظریۀ تقسیم قدرت را در چهار مورد <link type="page"><caption> خلاصه کرده</caption><url href="http://www.beyondintractability.org/essay/power-sharing" platform="highweb"/></link>: ۱) تشکیل ائتلاف‌های بزرگ حکومتی که تقریباً تمام جناح‌های سیاسی در آن حضور دارند، ۲) حفظ حقوق گروه‌های اقلیت، ۳) تمرکززدایی از قدرت و ۴) تصمیم‌گیری از طریق اجماع.

گونه‌های مختلفی از تقسیم قدرت به عنوان راهکار فرونشانی منازعه یا حل اختلاف در کشورهای مختلف به اجرا گذاشته شده است. آنا جارستاد استاد دانشگاه آپسالا با <link type="page"><caption> بررسی ۳۷ مورد</caption><url href="http://journals.sub.uni-hamburg.de/giga/afsp/article/view/193/193" platform="highweb"/></link> تقسیم قدرت در پی انتخابات پس از توافق در جوامعی که تجربه جنگ داخلی داشته، به این نتیجه رسیده که استفاده از این راهکار در جهان در حال افزایش است.

هوروویتز ۷۸ مورد از به کار بستن این راهکار را از ۱۹۸۰ تا ۲۰۱۰ <link type="page"><caption> بررسی کرده</caption><url href="http://www.journalofdemocracy.org/article/ethnic-power-sharing-three-big-problems" platform="highweb"/></link>؛ از جمله آنگولا (۱۹۹۴)، بوسنی (۱۹۹۵)، بلغارستان (۱۹۹۰)، بروندی (۲۰۰۵)، جیبوتی (۱۹۹۲)، فیجی (۱۹۹۷)، اندونزی (۲۰۰۲)، عراق (۲۰۰۵)، ساحل عاج (۲۰۰۳)، کنیا (۲۰۱۰)، لبنان (۱۹۸۹)، مقدونیه (۲۰۰۱)، نپال (۲۰۰۷)، نیجریه (۱۹۹۹)، رواندا (۱۹۹۳)، سودان (۲۰۰۵)، سورینام (۱۹۸۷)، توگو (۲۰۰۶) و یمن (۱۹۹۰).

پیش‌فرض نظریه‌های تقسیم قدرت این است که جوامع متفرق به دلیل داشتن شکاف‌های فعال و عمیق اجتماعی و درگیر بودن با قطب‌بندی شدید نخبگان سیاسی، برای حل مشکلات خود، غالبا نیازمند میانجی‌گری بین‌المللی هستند. جامعه بین‌المللی هم برای جلوگیری از بروز تهدیدهای جهانی از درون این جوامع، حاضر به مداخله یا میانجی‌گری است.

در افغانستان در ده سال منتهی به ۲۰۰۱، جنگ قدرت و درگیری مسلحانه زمینه توافق بین گروه‌های درگیر را از بین برده بود. در نهایت، بی‌ثباتی در این کشور زمینه وقوع حملات یازدهم سپتامبر را رقم زد و سازمان ملل در قطعنامه ۱۳۶۸ تاکید کرد که امنیت بین‌الملل از خاک افغانستان در معرض خطر قرار گرفته است.

پیش از ۲۰۰۱ هم راهکار تقسیم قدرت در افغانستان دو بار در <link type="page"><caption> ۱۹۹۲</caption><url href="http://peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/AF_920424_PESHAWAR%20ACCORD.pdf" platform="highweb"/></link> (کنفرانس پیشاور) و <link type="page"><caption> ۱۹۹۳</caption><url href="http://peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/AF_930307_AfghanPeaceAccord%28en%29.pdf" platform="highweb"/></link> (کنفرانس اسلام‌آباد) با میانجی‌گری پاکستان، عربستان سعودی و ایران تجربه شده بود، اما این تجربه‌ها به دلیل داشتن اشکال اساسی، منجر به پایان جنگ نشده بود.

اما سومین مورد تقسیم قدرت در <link type="page"><caption> ۵ دسامبر ۲۰۰۱</caption><url href="http://peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/AF_011205_AgreementProvisionalArrangementsinAfghanistan%28en%29.pdf" platform="highweb"/></link> در کنفرانس بن موثرترین تجربه افغانستان در این زمینه بود. حکومت برآمده از این توافقات به ریاست حامد کرزی در اول جدی ۱۳۸۰ با تحویل گرفتن قدرت از دولت مجاهدین، تحولات دوره پساطالبان را رقم زد. نظام کنونی افغانستان عمدتاً مبتنی بر اصولی است که در بن پی ریخته شد.

اصولی که حکومت موقت براساس آن تشکیل شد، براساس موافقتنامه بن، مشارکت اقوام در قدرت، تشکیل حکومت فراگیر، زمینه‌سازی برای گذار به دموکراسی و پابندی به قوانین بین‌المللی بود. آیا این اصول با اصول تقسیم قدرت مطابقت داشت؟ این اصول با اصولی که سیسک جمع‌بندی کرده، همخوانی نسبی دارد.

الف- تشکیل ائتلاف

حکومت موقت دارای ۳۵ مقام اجرایی بود که به گفته محمدناطقی، از امضاکنندگان موافقتنامه بن، بین چهار گروه بزرگ قومی به این صورت تقسیم شد: پشتون‌ها و تاجیک‌ها هر کدام ۱۲ کرسی (۳۴ درصد) هزاره‌ها ۷ کرسی (۲۰ درصد) و ازبک‌ها ۴ کرسی (۱۲ درصد). این کرسی‌ها به ۳۰ عضو چهار گروه مذاکره‌کننده کنفرانس بن تعلق گرفتند.

ب-حفظ حقوق اقلیت‌ها

در تشکیل این حکومت کوشیده شده بود که با مشارکت اقوام در قدرت مفهوم "حکومت فراگیر" تحقق یابد، اما این مشارکت محدود به چهار قوم بزرگ و تنها در سطح بالایی دستگاه اجرایی بود. به گفته آقای ناطقی، معیار این مشارکت جمعیت تخمینی این چهار قوم بود.

ب- شیوه تصمیم‌گیری

بند (ب)۲ بخش سوم موافقت‌نامه بن "توافق جمعی" را به عنوان شیوه تصمیم‌گیری معرفی کرد، ولی افزود که تصمیم‌ها باید با حضور ۲۲ عضو و رای اکثریت به‌جز در "حالات استثنائی" اتخاذ شود، اما این حالات را توضیح نکرد. در دورۀ انتقالی اصل "توافق جمعی" کنار گذاشته شد و قانون اساسی ۱۳۸۲ شیوه تصمیم‌گیری مبتنی بر دموکراسی اکثریتی را پایه گذاشت.

ج-تمرکززدایی

موافقت‌نامه بن با تایید قانون اساسی ۱۳۴۳، به صورت غیرمستقیم، "اصل تمرکز" قدرت را تایید کرد. قانون اساسی ۱۳۸۲ هم این اصل را تکرار کرد. براساس رهنمود موسسه ماکس‌پلانک، این قانون با تاکید بر اصل "دولت واحد"، راه تمرکززدایی را کاملاً بست.

بنابراین، سومین تجربۀ تقسیم در افغانستان با نظریات تقسیم قدرت انطباق کامل نداشت. در این تجربه اصل تشکیل ائتلاف بزرگ به صورت کامل، اصول تامین حقوق اقلیت‌ها و تصمیم‌گیری از طریق اجماع به گونه نسبتی رعایت شد، اما تمرکززدایی اصلاً مورد توجه قرار نگرفت.

آیا این مسائل باعث شد که <link type="page"><caption> تقسیم قدرت در ۲۰۰۱</caption><url href="http://www.bbc.com/persian/afghanistan/2014/09/140921_k04_afghan_election" platform="highweb"/></link> منجر به تامین ثبات در کشور نشود و تجربه تقسیم قدرت بار دیگر در ۲۰۱۴ تکرار شود؟ آیا تخلفات انتخاباتی که در انتخابات ۲۰۱۴ مطرح شد، هم ریشه در نگرانی‌ها از برد و باخت قومی و به خطر افتادن منافع اساسی گروه‌های قومی داشت؟ چگونه ممکن است این نگرانی را رفع کرد؟

همایون جریر از دیگر امضاکنندگان موافقت‌نامه بن معتقد است که اتکا بر اصل تقسیم قومی قدرت و تشکیل حکومت ائتلافی، کارآمد نبود. اما انوارالحق احدی و محمدناطقی دو امضاکننده دیگر این سند می‎گویند که در بن به جز تقسیم قومی قدرت دیگر راهکاری نبود که بتواند رضایت گروه‌های هویتی و ذی‌نفع را جلب کند ـ گروه‌هایی که دارای پایه‌های قومی بودند و جنگ و صلح هم به دست آن‌ها بود.

اما به گفته محمدیونس قانونی، دیگر عضو کنفرانس بن، "انحراف" از اصول موافقت‌نامه بن باعث تضعیف دولت شد، چرا که <link type="page"><caption> به باور او</caption><url href="http://www.bbc.com/persian/tvandradio/2011/11/111129_hardtalk_mohammad_younis_qanooni" platform="highweb"/></link>، "تصمیم‌گیری‌ها به تیمی تعلق گرفت و نمایش بیرونی به تیمی دیگر". ولی آقای ناطقی معتقد است مشکل اصلی این بود که اصول تقسیم قدرت در بن به درستی رعایت نشده بود.