شوراهای محلی افغانستان چرا قدرت ندارند؟

زمانی که اشرف غنی، رئیس‌جمهوری افغانستان، تحت فشار نمایندگان شوراهای ولایتی، مجبور شد طرح خود برای محدود کردن اختیارات این نهادها را پس بگیرد، توجه بسیاری به ساختار، جایگاه و قدرت مجالس محلی جلب شد.

مجلس نمایندگان در هشتم دلو/بهمن براساس پیشنهاد آقای غنی صلاحیت نظارتی شوراهای ولایتی را <link type="page"><caption> حذف کرد</caption><url href="http://wj.parliament.af/" platform="highweb"/></link>، اما به دنبال <link type="page"><caption> اعتراض‌های</caption><url href="http://www.bbc.co.uk/persian/afghanistan/2015/01/150129_k04_members_of_provincial_councils_closed_their_offices" platform="highweb"/></link> گسترده اعضای این شوراها، او <itemMeta>persian/afghanistan/2015/02/150201_k05_provincial_ouncil_role</itemMeta> که قانون شوراهای محلی برای احیای صلاحیت نظارتی این شوراها بازنگری و به پارلمان فرستاده شود، اما صدها نماینده شوراهای ولایتی در <link type="page"><caption> راهپیمایی </caption><url href="http://www.bbc.co.uk/persian/afghanistan/2015/02/150212_k03_kabul_protest_provincial_council" platform="highweb"/></link>در کابل خواستار صدور فرمان تقنینی رئیس جمهوری در این مورد شدند.

اعتقاد نمایندگان شوراهای ولایتی بر این است که حذف صلاحیت نظارتی آنها به معنای زیر سوال بردن فلسفه وجودی این شوراها است؛ چرا که به باور آنها، در انتخابات شانزدهم حمل/فروردین هفت میلیون نفر با وجود تهدیدهای گوناگون، به این دلیل به پای صندوق‌های رای نرفتند که برای والی‌ها "مشاور" تعیین کنند.

نمایندگی در <link type="page"><caption> شوراهای ولایتی</caption><url href="http://www.bbc.co.uk/persian/afghanistan/2014/03/140224_k04_afg2014_provincial_council_info" platform="highweb"/></link> ممکن است شامل دادن مشورت به مقام‌های محلی باشد، اما بسیاری از نمایندگان مجالس ولایتی تاکید دارند که آنها در حالی که صلاحیت وضع قانون ندارند، اگر نتوانند از کار اداره‌های محلی نظارت کنند، قادر نخواهند بود وظیفه نمایندگی از مردم را به انجام برسانند.

این جنجال‌ها بیانگر آن است که کشمکش نودساله در خصوص تمرکز و تمرکززدایی از قدرت و همچنین تعبیرهای گوناگون از اصل "تعلق حاکمیت به مردم" هنوز به پایان نرسیده است. با تصویب نخستین قانون اساسی در سال <link type="page"><caption> ۱۳۰۱</caption><url href="http://www.moj.gov.af/content/files/egov/Nizamnami%20Ha/NN-1302-07-14.pdf" platform="highweb"/></link> در دوره امان‌الله خان، که واژه‌های "قانون" و "انتخابات" وارد ادبیات سیاسی کشور شد، این کشمکش آغاز شد.

جدال در مورد سهم شوراهای محلی از قدرت دولتی به نمایندگی از مردم در چند سطح ادامه یافت که تا حال همچنان ادامه دارد: ۱) سهم کلی ساختارهای محلی از قدرت و جایگاه شوراهای محلی در آن، ۲) اختیارات شوراهای محلی، ۳) روابط شوراهای محلی و مقام‌های اجرایی محلی و ۴) ترکیب و ساختار شوراهای محلی.

ادارات محلی

به لحاظ سرزمینی قانون تقسیمات کشوری (<link type="page"><caption> نظامنامه تقسیمات ملکیه افغانستان</caption><url href="http://www.moj.gov.af/content/files/egov/Nizamnami%20Ha/NN-1302-00-00.pdf" platform="highweb"/></link>، ۱۳۰۲) افغانستان را به پنج ولایت و چهار "حکومتی اعلی" تقسیم کرد که مبنای آن همان تقسیمات کشوری دوره عبدالرحمان خان بود. عبدالرحمان در سال ۱۸۸۰ میلادی با تشکیل حکومت متمرکز و یک‌پارچه، کشور را به چهار ولایت بزرگ تقسیم کرد.

زمانی که این تشکیلات اداری در سال ۱۳۰۱ در چارچوب قانون تنظیم شد، قانون اساسی بر "توسیع ماذونیت" تاکید کرد (ماده ۶۳) که مقصود از آن توسعه دامنه قدرت یا تمرکززدایی از قدرت بود. این اصل در قانون اساسی دوره محمدنادر شاه (<link type="page"><caption> ۱۳۱۰</caption><url href="http://www.moj.gov.af/content/files/egov/Osolnama%20Ha/OS_1311-10-03_01.pdf" platform="highweb"/></link>: ماده ۱۰۲) هم حفظ شد.

این تشکیلات با تغییرات اندکی تا سال ۱۳۴۲ پابرجا بود. این ساختار اداری-سیاسی عمدتاً بر اساس وضعیت جغرافیایی و تا حدودی بر خطوط گسل قومی-قبیله‌ای شکل گرفته بود. اهمیت آن در این نکته بود که ادارات محلی به دلیل گستردگی قلمرو و تشکیلات اداری‌اش، از قدرت اداری، مالی و سیاسی قابل توجهی برخوردار بودند.

ویژگی ادارات محلی این دوره، که ۴۲ سال را از ۱۳۰۱ تا ۱۳۴۲ در بر گرفت، در عمل به دلیل ماهیت نظام سلطنتی و مطلق بودن قدرت شاه، محلی برای مانور قدرت برای شوراهای محلی نمی‌گذاشت، اما دست‌کم بر روی کاغذ و به صورت نمادین جایگاهی برای این نهادها به عنوان نماینده مردم و مشارکت آنها در قدرت تعریف کرد.

دوره دوم شامل دو مرحله از ۱۳۴۳ تا ۱۳۵۲ و از ۱۳۸۰ تا حال می‌شود. در این دوره تأکید قوانین اساسی بر "مرکزیت" قدرت دولتی و تجزیه شدن ولایت‌های سابق به ولایت‌های کوچک است که حالا شمار آنها به ۳۴ می‌رسد. در این دوره ادارات محلی به طور کلی فاقد صلاحیت تصمیم‌گیری شدند.

در ساختار متمرکز، همانگونه که حکومت‌های محلی در ساختار قدرت سیاسی کشور قدرت و اهمیت گذشته خود را از دست دادند، اهمیت سیاسی شوراهای محلی هم بسیار کاهش یافت. به‌ویژه محدود شدن اختیارات آنها به دادن مشورت، به کاهش مشارکت مردم در قدرت محلی تعبیر می‌شود.

اختیارات

نظامنامه تشکیلات اساسی دولت امانی اختیارات قابل توجهی را در عرصه‌های مالی، خدمات عمومی، امور شهری، کشوری، انضباطی و سایر امور محلی به شوراهای محلی داد (ماده ۱۱۲). این شوراهای می‌توانستند در این زمینه‌ها تصمیم‌گیری کنند و در صورت موافقت والی، اجرایی می‌شد.

سنتی که در این مورد در دوره امانی پایگذاری شد، در دوره محمدنادر و محمدظاهر تا سال ۱۳۴۲ ادامه یافت؛ اما این قانون اساسی <link type="page"><caption> ۱۳۴۳</caption><url href="http://moj.gov.af/content/files/OfficialGazette/0001/OG_0012.pdf" platform="highweb"/></link> بود که شوراهای ولایتی را به نهادهای صرفاً مشورتی تبدیل کرد و مواد اصلی مربوط به اداره کشور در قانون اساسی <link type="page"><caption> ۱۳۸۲ </caption><url href="http://moj.gov.af/content/files/OfficialGazette/0801/OG_0818.pdf" platform="highweb"/></link>هم اختیارات این نهادها را در همین محدوده نگهداشت.

طرف‌داران تقویت شوراهای محلی به اصل حاکمیت مردم استناد می‎کنند. عظیم کبرزانی، عضو شورای ولایتی هرات، می‌گوید این اصل دست قانونگذار را برای توسعه قدرت سیاسی شوراهای محلی باز می‌گذارد. یک مقام اداره ارگان‌های محلی گفت که صلاحیت نظارتی این شوراها در سال ۱۳۸۶ براساس همین اصل وارد قانون شوراهای ولایتی شد.

حالا بسیاری‌ها امیدوارند و برخی تلاش می‌کنند که این اصل قانون اساسی را دستاویزی برای توسعه اختیارات شوراهای ولایتی قرار دهند، به‌طوری که نه تنها صلاحیت نظارت بر امور ولایت را به این نهادها بازگردانند، بلکه مقام‌های محلی و به‌ویژه والی‌ها را در برابر آنها پاسخگو کنند تا قدرت نمایندگان مردم در برابر نمایندگان دولت افزایش یابد.

در حال حاضر این شوراها تنها نهادهای منتخب مردم در ولایت‌ها هستند. هرچند براساس قانون، شهردارها و مجالس شهرداری و همچنین شوراهای ولسوالی‌ها هم باید از سوی مردم انتخاب شوند، اما در واقع هیچ انتخاباتی به این منظور برگزار نشده است.

شوراهای ولایتی و والی‌ها

در دوره امانی <link type="page"><caption> نظامنامه تشکیلات اساسی دولت</caption><url href="http://www.moj.gov.af/content/files/egov/Nizamnami%20Ha/NN-1302-11-15.pdf" platform="highweb"/></link> (ماده ۱۱۶) تصریح کرد که نائب‌الحکومه‌ها ملزم به اجرای تصامیم و مصوبات مجالس ولایتی نیستند. این قانون، حتی فراتر از آن، ریاست جلسات شوراهای محلی را هم به عهده نائب‌الحکومه‌ها گذاشت (ماده ۱۱۳).

اما در قوانین اساسی ۱۳۴۳ و ۱۳۸۲ که بر اصل "حاکمیت مردم" تاکید شده، دیگر والی‌ها بر شوراهای ولایت ریاست ندارند. اگر در قوانین فرعی تصریح شود، این اصل زمینه آن را فراهم می‌کند که قدرت نهادهای منتخب در برابر نهادهای غیرمنتخب افزایش یابد. اما در حال حاضر شورای محلی قدرت چندانی در برابر والی ندارد. در مواردی والی‌ها نمایندگان شوراهای ولایتی را "مزاحم" کار خود دانسته‌اند.

والی‌ها ملزم به پاسخگویی به شوراهای ولایتی نیستند. آنها در برابر اداره ارگان‌های محلی مسئولند که خود زیر نظر رئیس جمهوری کار می‌کند. به همین دلیل، والی‌ها را "نمایندگان رئیس جمهوری" در ولایت‌ها می‌خوانند. با وجود این، به نظر حقوقدانان، مانع قانونی وجود ندارد که صلاحیت نظارتی شوراهای محلی، شامل پاسخگو شدن والی‌ها در برابر نمایندگان مردم شود، اما این امر به اراده سیاسی دولت بستگی دارد.

تحولات سیزده سال گذشته بیانگر آن است که دولت تردید داشته که به این نمایندگان صلاحیت نظارتی بدهد یا نه. قانون شوراهای ولایتی مصوب <link type="page"><caption> ۱۳۸۶</caption><url href="http://moj.gov.af/content/files/OfficialGazette/0901/OG_0920.pdf" platform="highweb"/></link>، به شوراهای ولایتی به صورت مبهمی صلاحیت داد که تنها در عرصه مالی اختیار نظارت داشته باشند، اما هیچ راهکاری برای اعمال چنین صلاحیتی پیش‌بینی نکرد.

شاید مشکل اصلی بر سر دامنه اختیارات شوراهای ولایتی هم در همین نکته نهفته باشد. چرا که والی‌های انتصابی همواره گوش به زنگ کابل هستند. اما اگر قدرت سیاسی نمایندگان شوراهای ولایتی افزایش یابد، هرچند آنها مانند نمایندگان پارلمان مصونیت ندارند، می‌توانند کارکردهای والی‌ها و حتی برنامه‌های دولت مرکزی را به چالش بکشند.

ترکیب و ساختار

در حال حاضر هر یک از ۳۴ ولایت یک شورا دارد. تعداد اعضای آنها براساس جمعیت هر ولایت از ۹ تا ۲۹ نفر متغیر است. شمار کل نمایندگان شوراهای ولایتی به ۴۵۸ نفر، از جمله ۹۷ زن، می‌رسد. در سیزده سال گذشته حداقلِ حضور زنان در این نهادها به ۲۵ درصد می‌رسید، اما سال گذشته با تصویب قانون جدید انتخابات این رقم به ۲۰ درصد <link type="page"><caption> کاهش یافت</caption><url href="http://www.bbc.co.uk/persian/afghanistan/2013/07/130715_k02-unama-afg-elex.shtml" platform="highweb"/></link>.

هیچ عضو انتصابی در شوراهای ولایتی وجود ندارد. رئیس، معاون و منشی/دبیر خود را هم خود اعضای شوراهای ولایتی انتخاب می‌کنند. هر یک از این شوراها یک عضو خود را به مجلس سنا در کابل هم می‌فرستد. کسان بسیاری هستند که این راه را روزنه‌ای برای ورود به پارلمان می‌دانند و اهمیت شورای ولایتی را در هم همین نکته می‌دانند.

با نگاهی از درون، به نظر می‌رسد که ساختار قبیله‌ای جامعه، رقابت بر سر کرسی‌های مجالس ولایتی را به عرصه خوبی برای قدرت‌نمایی محلی تبدیل کرده است. بسیاری از اعضای شوراهای ولایتی سران قبایل و قدرتمندان محلی هستند. شاید پیش‌زمینه این امر را بتوان در تأکید نظامنامه تشکیلات اساسی ۱۳۰۲ یافت.

ماده ۱۱۳ این نظامنامه مستوفی، سرکاتب مکتوب‌نویسی، مدیر معارف، مدیر گمرک، مدیر زراعت و مامور امور خارجه را به عنوان "اعضای طبیعی" این مجالس معرفی کرد و نیمی دیگر از اعضای شوراهای محلی را به انتخاب "مالیات‌دهندگان" واگذار کرد که افراد "صاحب حیثیت و اعتبار و روسای قبایل بزرگ" را برای سه سال انتخاب کنند.

حالا با این همه جنجالی که بر سر کاهش یا افزایش قدرت شوراهای محلی در محافل سیاسی کشور به راه افتاده، نگاه‌ها به تصمیم نهایی رئیس‌جمهوری دوخته شده که تا چه حدی قدرت نمایندگی مردم را در برابر قدرت نمایندگی دولت در سطوح محلی افزایش می‌دهد.

آقای غنی که متعهد به مبارزه با فساد، حمایت از حاکمیت مردم و پاسخگویی مقام‌های اجرایی شده، سطح توقع را در این مورد بالا برده که با افزایش قدرت نهادهای منتخب در سطوح محلی، تعهداتش را عملی کند. آقای کبرزانی معتقد است که اگر رئیس جمهوری چنین قدرتی به شوراهای محلی بدهد، این امر به کاهش فساد و تامین حاکمیت مردم کمک می‌کند.