Kebijakan impor gula enam mendag era Jokowi – Apa yang terjadi saat Tom Lembong menjabat?

Thomas Trikasih Lembong, mantan menteri perdagangan, tetap menyandang status tersangka setelah permohonan praperadilan ditolak dalam sidang pembacaan putusan praperadilan atas kasus dugaan tindak pidana korupsi kebijakan impor gula tahun 2015-2016.

“Menolak tuntutan profisi yang diajukan pemohon, menolak eksepsi pemohon untuk seluruhkan, menolak praperadilan pemohon untuk seluruhnya. Demikian diputuskan Selasa 26 November 2024," kata hakim tunggal Tumpanuli Marbun dalam sidang di Pengadilan Negeri (PN) Jakarta Selatan, Selasa (26/11).

Pada sidang sebelumnya, Kamis (21/11), Tom menegaskan ia hanya menjalankan “perintah presiden” dan menteri-menteri perdagangan lainnya pun melakukan apa yang ia lakukan.

Tom mengatakan masih tak tahu persis perbuatan apa yang membuatnya menjadi tersangka, karena menurutnya selama menjabat menteri perdagangan ia selalu transparan.

“Dalam segala keputusan dan kebijakan, termasuk impor gula yang sekarang dipermasalahkan, saya senantiasa mengutamakan kepentingan masyarakat dan menjalankan perintah presiden sebagaimana tertuang dalam diskusi di berbagai sidang kabinet,” kata Tom saat sidang, yang disiarkan sejumlah televisi nasional.

Tom menjadi menteri perdagangan hampir setahun, tepatnya dari 12 Agustus 2015 hingga 27 Juli 2016.

Selama itu, kata Tom, isu stabilitas harga dan stok pangan menjadi “keprihatinan utama” mantan presiden Jokowi. Maka, keduanya kerap berdiskusi termasuk soal kebijakan impor, imbuhnya.

Segala kebijakan yang kemudian diambil sebagai menteri perdagangan pun dalam prosesnya melibatkan dan dikomunikasikan dengan berbagai instansi terkait, termasuk saat menerbitkan izin atau peraturan tertentu, ujar Tom.

Karena itu, ketika ditetapkan jadi tersangka oleh Kejaksaan Agung pada 29 Oktober 2024, Tom mengaku “shocked”. Ia yakin dirinya tidak bersalah.

BBC News Indonesiahadir di WhatsApp.

Jadilah yang pertama mendapatkan berita, investigasi dan liputan mendalam dari BBC News Indonesia, langsung di WhatsApp Anda.

Kejaksaan Agung sebelumnya menyebut beberapa alasan di balik penetapan Tom sebagai tersangka.

Pertama, di tengah situasi Indonesia yang surplus stok gula pada 2015, Tom menerbitkan persetujuan impor gula kristal mentah sebesar 105.000 ton pada 12 Oktober di tahun tersebut untuk PT Angels Products. Niatnya, gula kristal mentah itu akan diolah menjadi gula kristal putih.

Penerbitan izin impor itu disebut tidak melalui rapat koordinasi dan tanpa rekomendasi dari kementerian-kementerian terkait.

Selain itu, Kejaksaan Agung bilang seharusnya yang berhak melakukan impor gula untuk kebutuhan dalam negeri adalah BUMN, bukan pihak swasta seperti PT Angels Products.

Di sini, Kejaksaan Agung merujuk ketentuan dalam Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No. 527 Tahun 2004.

Saat sidang praperadilan, Tom mempertanyakan hal ini.

“Semua menteri perdagangan sebelum dan setelah saya juga merestui atau mengesahkan izin impor gula kristal mentah untuk diolah jadi gula kristal putih,” kata Tom.

Sebelumnya, saat sidang praperadilan perdana, Senin (18/11), tim hukum Tom mengatakan seharusnya Kejaksaan Agung juga memeriksa lima mantan menteri perdagangan lain di masa pemerintahan Jokowi.

Apalagi, dalam surat penetapan Tom sebagai tersangka, disebutkan bahwa penetapan itu adalah bagian dari upaya Kejaksaan Agung mengusut dugaan korupsi impor gula di Kementerian Perdagangan pada periode 2015-2023.

Namun, Kejaksaan Agung menilai lima menteri perdagangan lain “tidak ada kaitannya” dengan kasus Tom.

Bagaimana sebenarnya kebijakan impor gula yang diambil para menteri perdagangan di era Jokowi?

Rachmat Gobel

Menteri perdagangan pertama di rezim Joko Widodo adalah Rachmat Gobel, yang menjabat sejak 27 Oktober 2014 hingga 12 Agustus 2015.

Selama Rachmat menjabat, Indonesia mengimpor gula sebanyak total 2,27 juta ton, atau rata-rata 226.813,57 ton per bulan.

Saat menjadi menteri perdagangan, Rachmat mewarisi kebijakan impor gula yang telah ada sejak akhir masa pemerintahan presiden Megawati Soekarnoputri.

Kebijakan itu tertuang dalam Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No. 527/2004 tentang ketentuan impor gula, yang terbit pada September 2004 dan kemudian mengalami lima kali revisi—terakhir melalui Peraturan Menteri Perdagangan No. 19/2008.

Regulasi ini membagi gula menjadi tiga jenis: gula kristal mentah (GKM), gula kristal rafinasi (GKR), dan gula kristal putih (GKP).

Pada dasarnya, GKM adalah gula yang perlu diolah lagi, baik untuk menjadi GKR maupun untk menjadi GKP.

GKR adalah gula yang biasa digunakan industri makanan dan minuman berskala menengah dan besar, sedangkan GKP adalah gula yang bisa dikonsumsi langsung dan biasa dimanfaatkan industri makanan dan minuman berskala kecil.

Merujuk Keputusan Menteri No. 527/2004, GKM dan GKR hanya bisa diimpor oleh perusahaan yang telah diakui pemerintah sebagai Importir Produsen Gula dan hanya digunakan sebagai bahan baku dalam proses produksi industri.

Sementara itu, GKP hanya dapat diimpor oleh perusahaan yang ditunjuk pemerintah sebagai Importir Terdaftar Gula.

Untuk menjadi Importir Terdaftar Gula, setidaknya 75% bahan baku perusahan terkait harus bersumber dari atau merupakan hasil kerja sama dengan petani tebu setempat.

GKP pun tidak dapat diimpor di masa satu bulan sebelum, di saat, dan di masa dua bulan setelah musim giling tebu rakyat, serta bila produksi atau stok GKP dalam negeri telah mencukupi kebutuhan.

Di Keputusan Menteri No. 527/2004, tidak ada ketentuan bahwa hanya BUMN yang boleh mengimpor gula seperti yang dikatakan Kejaksaan Agung saat menetapkan Tom Lembong sebagai tersangka pada 29 Oktober 2024.

Kejaksaan Agung juga mengeklaim, ada rapat koordinasi antarkementerian pada 12 Mei 2015—di era Rachmat sebagai menteri perdagangan—yang menyimpulkan bahwa Indonesia mengalami surplus gula sehingga tidak butuh impor.

Dalam laporan audit tata niaga impor yang diterbitkan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) untuk periode 2015 hingga semester satu 2017, memang disebutkan bahwa alokasi impor gula ditentukan dalam rapat koordinasi antarkementerian yang dilaksanakan di Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian.

Namun, di laporan itu, BPK mengatakan tidak berhasil memperoleh notula untuk rapat-rapat koordinasi yang terjadi pada 2015, sehingga tidak bisa menjabarkan kapan rapat terjadi, berapa jumlah impor gula yang disepakati, atau perusahaan mana saja yang mendapat penugasan untuk tahun tersebut.

Yang pasti, pada Januari 2015, Asosiasi Gula Indonesia memang menyatakan bahwa stok gula nasional saat itu masih banyak—sekitar 1,5 juta ton.

Maka, asosiasi mendesak pemerintah untuk tidak melakukan impor GKM dan GKP, apalagi mengingat produksi gula dalam negeri diperkirakan bakal menyentuh 2,54 juta ton tahun itu.

Meski begitu, selang empat bulan, tepatnya pada 19 Mei, Asosiasi Gula Indonesia mengatakan hal berbeda.

Menurut asosiasi, stok gula nasional saat itu tinggal 325.765 ton, yang diproyeksikan bakal habis seusai Idul Fitri pada 17 Juli karena melonjaknya konsumsi gula. Produksi pabrik gula dalam negeri pun disebut kurang optimal.

Tom Lembong

Rachmat Gobel adalah salah satu yang kena kocok ulang kabinet Joko Widodo pada 12 Agustus 2015. Ia lantas digantikan Tom Lembong, yang secara resmi menjabat menteri perdagangan hingga 27 Juli 2016.

Selama Tom menjabat, Indonesia mengimpor gula sebanyak total 3,83 juta ton, atau rata-rata 348.427,22 ton per bulan.

Seperti dibahas BPK dalam laporan audit tata niaga impor 2015 hingga semester satu 2017, penerbitan izin impor untuk PT Angels Products yang menjerat Tom terkait dengan Induk Koperasi (Inkop) Kartika milik TNI Angkatan Darat.

Merujuk laporan sejumlah media massa pada Juni 2015—saat Rachmat masih menjadi menteri—Kementerian Perdagangan menggandeng Inkop Kartika dalam operasi pasar untuk menstabilkan harga gula menjelang hari raya Idul Fitri yang jatuh pada Juli.

Inkop Kartika bekerja sama dengan produsen dalam negeri untuk menyiapkan 100.000 ton gula.

Gula itu didistribusikan di sejumlah daerah di luar Pulau Jawa yang mengalami lonjakan harga, termasuk Aceh, NTT, dan Papua, dari dua minggu sebelum puasa hingga seminggu setelah Lebaran.

Setelah Tom menggantikan Rachmat sebagai menteri, datang surat dari Inkop Kartika bertanggal 18 September 2015, yang intinya meminta Kementerian Perdagangan mengganti stok GKM mereka yang telah digunakan dalam operasi pasar sebelumnya.

Karena tak bisa mengimpor langsung, Inkop Kartika meminta agar izin diterbitkan untuk PT Angels Products agar bisa mengimpor GKM sebanyak 105.000 ton.

Kementerian Perdagangan lantas menerbitkan izin itu pada 12 Oktober 2015, menurut catatan BPK.

Sampai titik ini, regulasi impor gula yang berlaku adalah Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan No. 527/2004 yang tidak melarang keterlibatan swasta entah dalam melakukan impor GKM, GKR, ataupun GKP.

Barulah pada 23 Desember 2015, Tom menerbitkan Peraturan Menteri Perdagangan No. 117/2015 yang menggantikan Keputusan Menteri No. 527/2004.

Regulasi ini mulai berlaku sejak 1 Januari 2016 dan bertujuan membatasi impor gula.

Seperti diatur di sana, impor GKM dan GKR hanya bisa dilakukan perusahaan yang telah memiliki Angka Pengenal Importir-Produsen (API-P).

Dengan API-P, barang yang diimpor hanya bisa dipergunakan sendiri, entah sebagai barang modal, bahan baku, bahan penolong, dan/atau bahan untuk mendukung proses produksi.

Sementara itu, impor GKP hanya dapat dilakukan dalam rangka mengendalikan ketersediaan dan kestabilan harga GKP dalam negeri.

Impor GKP pun hanya bisa dilakukan BUMN yang telah memiliki Angka Pengenal lmportir-Umum (API-U). Dengan API-U, barang yang diimpor dapat diperdagangkan kembali.

Pengecualian tetap dimungkinkan, tapi harus dengan persetujuan menteri perdagangan berdasarkan kesepakatan rapat koordinasi dengan instansi terkait.

Saat konferensi pers penetapan Tom sebagai tersangka pada 29 Oktober 2024, Kejaksaan Agung mengatakan Tom melanggar aturan karena GKP hanya bisa diimpor oleh BUMN.

Namun, izin impor untuk PT Angels Products terbit pada 12 Oktober 2015, kira-kira dua bulan sebelum regulasi baru terbit yang mengatur GKP hanya boleh diimpor BUMN.

Terlebih lagi, yang diimpor PT Angels Products adalah GKM, bukan GKP.

Yang bisa dipermasalahkan adalah bila PT Angels Products memperdagangkan atau memindahtangankan GKM yang diimpornya ke Inkop Kartika begitu saja. Ini dilarang dalam Keputusan Menteri No. 527/2004, karena GKM yang diimpor sebuah perusahaan harus digunakan sebagai bahan baku proses produksi sendiri.

Selain itu, penerbitan izin impor untuk PT Angels Products disebut tanpa melalui koordinasi dengan pihak-pihak terkait. Ini diwajibkan, entah dalam regulasi impor lama ataupun yang baru.

Menurut temuan BPK, Kementerian Perdagangan menerbitkan 45 persetujuan impor GKM untuk 12 perusahaan swasta dengan volume total 1,69 juta ton tanpa melalui rapat koordinasi sejak Oktober 2015 hingga semester satu 2017.

Periode itu tak hanya mencakup era Tom sebagai menteri perdagangan, tapi juga penerusnya: Enggartiasto Lukita.

Enggartiasto Lukita dan Agus Suparmanto

Enggartiasto Lukita adalah menteri perdagangan paling awet di pemerintahan Joko Widodo. Ia menjabat dari 27 Juli 2016 hingga 20 Oktober 2019.

Selama Enggartiasto menjabat, Indonesia mengimpor gula sebanyak total 15,23 juta ton, atau rata-rata 390.508,71 ton per bulan.

Pada periode Enggartiasto, volume impor gula tahunan terus melonjak hingga, bahkan, Indonesia disebut jadi pengimpor gula terbesar di dunia pada 2017-2018.

Impor gula Indonesia mencapai 4,48 juta ton pada 2017 dan 5,04 juta ton pada 2018, merujuk data BPS.

Enggartiasto sempat menyatakan Indonesia butuh mengimpor banyak gula karena tidak siapnya jumlah pasokan dan tidak sesuainya kualitas gula dalam negeri dengan yang diminta industri makanan dan minuman.

Namun, Institute for Development of Economics and Finance (Indef) mencatat, pertumbuhan industri makanan dan minuman justru melambat pada 2018 dibanding 2017, yang mengindikasikan impor GKR tidak terserap sepenuhnya ke industri dan bisa jadi bocor ke pasar konsumsi.

Pada awal periode kedua pemerintahannya, Joko Widodo menunjuk Agus Suparmanto menjadi menteri perdagangan menggantikan Enggartiasto.

Agus menjabat sejak 23 Oktober 2019 hingga 23 Desember 2020. Selama periode itu, Indonesia mengimpor gula sebanyak total 6,2 juta ton, atau rata-rata 442.901,27 ton per bulan.

Pada 2019, saat Agus secara efektif hanya menjabat di dua bulan terakhir, impor gula tahunan Indonesia turun ke 4,09 juta ton.

Namun pada 2020, ketika ia menjabat nyaris setahun penuh, angkanya melonjak lagi hingga menyentuh 5,54 juta ton.

Munculnya pandemi Covid-19 pada 2020 membuat sejumlah negara menutup akses perdagangan, sehingga memicu kelangkaan pasokan dan tingginya harga gula.

Pada pertengahan April 2020, misalnya, harga GKP atau gula konsumsi sempat mencapai lebih dari Rp19.000/kg di Jakarta, dan bahkan melewati Rp21.000/kg di Kalimantan Barat dan Kalimantan Tengah, jauh di atas harga eceran tertinggi Rp12.500/kg yang ditetapkan pemerintah.

Sebelum kasus Covid-19 pertama di Indonesia muncul, tepatnya pada 17 Februari 2020, Agus sempat merilis ketentuan impor gula baru melalui Peraturan Menteri Perdagangan No. 14/2020.

Melalui regulasi baru ini, pemerintah mengubah syarat nilai kemurnian gula yang boleh diimpor. Untuk GKM, misalnya, diubah dari minimal 1.200 ICUMSA Unit (IU) menjadi minimal 600 IU.

Salah satu pertimbangannya adalah untuk mengakomodasi GKM dari India yang nilai kemurnian gulanya berkisar di 800 IU.

Muhammad Lutfi dan Zulkifli Hasan

Setelah sebelumnya pernah menjadi menteri perdagangan pada 2014 di masa pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono, Muhammad Lutfi kembali direkrut Joko Widodo untuk mengisi pos yang sama sejak akhir 2020.

Secara resmi Lutfi menjabat dari 23 Desember 2020 hingga 15 Juni 2022. Selama ia jadi menteri perdagangan, Indonesia mengimpor gula sebanyak total 9,12 juta ton, atau rata-rata 506.739,43 ton per bulan.

Ini adalah angka rata-rata impor bulanan tertinggi untuk menteri perdagangan di era Jokowi.

Saat menjadi menteri perdagangan, Lutfi menerbitkan Peraturan Menteri Perdagangan No. 20/2021, yang mencabut puluhan aturan lama sekaligus yang terkait ketentuan impor berbagai komoditas berbeda, termasuk gula.

Beleid itu kemudian direvisi Peraturan Menteri Perdagangan No. 25/2022.

Regulasi baru ini (plus revisinya) merinci berbagai persyaratan impor barang tertentu, termasuk gula.

Untuk GKM, GKR, dan GKP, persetujuan impor disebut akan diterbitkan berdasarkan neraca komoditas (apabila telah tersedia).

Pada periode Lutfi, memang terbit pula Peraturan Presiden No. 32/2022 tentang neraca komoditas pada 21 Februari 2022, yang merupakan peraturan pelaksana Undang-Undang Cipta Kerja di bidang perdagangan.

“Neraca komoditas adalah basis data terintegrasi dan terpusat berisi pasokan dan kebutuhan produk yang diperdagangkan, yang menjadi dasar pengambilan keputusan impor dan ekspor,” tulis Center for Indonesian Policy Studies (CIPS) dalam laporan ringkasan kebijakannya pada Maret 2022.

“Data setiap produk yang termasuk dalam neraca komoditas akan dikompilasi setiap tahun sebelum bulan Desember, untuk menyelaraskan data kebutuhan dan pasokan barang.”

Jokowi lantas menunjuk Zulkifli Hasan untuk menggantikan Lutfi sebagai menteri perdagangan pada pertengahan 2022.

Secara resmi, Zulkifli menjabat sejak 15 Juni 2022 hingga 20 Oktober 2024. Pada periode itu (minus bulan terakhir ia menjabat karena data belum tersedia), Indonesia mengimpor gula sebanyak total 11,1 juta ton, atau rata-rata 411.173,12 ton per bulan.

Saat menjabat, Zulkifli menerbitkan Peraturan Menteri Perdagangan No. 36/2023 untuk menggantikan peraturan sebelumnya yang dikeluarkan Lutfi.

Ketentuan dalam Peraturan Menteri Perdagangan No. 36/2023 berlaku mulai 10 Maret 2024, dan hingga kini telah tiga kali diubah—terakhir dengan Peraturan Menteri Perdagangan No. 8/2024.

Regulasi ini berisi detail persyaratan yang dibutuhkan untuk mengimpor berbagai komoditas. Untuk gula, penerbitan izin impor masih tetap berdasarkan neraca komoditas dan GKP hanya bisa diimpor oleh BUMN.

‘Stok gula tidak pernah surplus’

Krisna Gupta, peneliti di Center for Indonesian Policy Studies (CIPS), mengatakan wajar melihat impor gula Indonesia terus meningkat dari tahun ke tahun, mengingat produksi gula nasional stagnan di saat konsumsi terus naik.

“Stok gula tidak pernah surplus. Tidak pernah ada situasi di mana kita tidak impor gula,” kata Krisna.

“Semua gula itu pasti habis, pasti dibeli. Pertanyaannya: habis di harga berapa? Kalau tidak ada impor, ya dia habis tapi dengan harga tinggi. Kalau diimpor, ya bakal habis juga, cuma akan habisnya di harga yang lebih rendah.”

Karena itu, kementerian terkait rutin melakukan rapat koordinasi untuk menentukan alokasi impor gula demi menambal kebutuhan dalam negeri.

Misalnya pada Mei 2015, saat stok gula nasional hanya tersisa 325.765 ton dan diproyeksikan bakal habis seusai Idul Fitri pada 17 Juli karena melonjaknya konsumsi.

Menurut Anthony Budiawan, direktur pelaksana Political Economy and Policy Studies (PEPS) yang dihadirkan sebagai saksi ahli tim Tom Lembong saat sidang praperadilan pada Kamis (21/11), kondisi pada Mei 2015 itu “memprihatinkan”.

Anthony bilang saat itu pemerintah memiliki dua opsi untuk menambah pasokan gula kristal putih (GKP), entah dengan langsung mengimpor GKP atau mengimpor gula kristal mentah (GKM) untuk diolah jadi GKP.

Karena, imbuhnya, peraturan yang ada tidak mewajibkan impor langsung GKP sebagai satu-satunya cara memenuhi kebutuhan domestik.

“Kekurangan GKP bisa dipenuhi dari produksi GKM menjadi GKP,” kata Anthony saat sidang.

Alasan penetapan Tom sebagai tersangka dan penahanannya hingga kini masih jadi bahan perdebatan publik.

Saat sidang praperadilan pertama, Senin (18/11), tim hukum Tom pun menuding Kejaksaan Agung telah melakukan penyalahgunaan kekuasaan. Mereka menyebut ada sejumlah kesalahan prosedur yang telah terjadi.

“Penetapan tersangka pemohon tidak didasarkan pada bukti permulaan berupa minimal dua alat bukti sebagaimana diatur dalam KUHAP,” kata, Ari Yusuf Amir, pengacara Tom.

Tom pun disebut tidak mendapat kesempatan untuk menunjuk penasihat hukumnya sendiri saat ditetapkan sebagai tersangka dan diperiksa pertama kali sebagai tersangka.

Selain itu, tim kuasa hukum Tom mempertanyakan pernyataan Kejaksaan Agung bahwa Tom telah merugikan negara hingga Rp400 miliar. Angka ini berasal dari perhitungan keuntungan yang didapat delapan perusahaan swasta yang terlibat dalam kasus ini, yang menurut Kejaksaan Agung seharusnya bisa menjadi keuntungan BUMN.

Di sisi lain, Putusan Mahkamah Konstitusi No. 25/PUU-XIV/2016 menyebut penyidikan korupsi mesti memperhitungkan kerugian nyata, bukan potensi kerugian.

Menanggapi tudingan tim hukum Tom, Kejaksaan Agung menegaskan mereka telah bertindak sesuai prosedur.

Kejaksaan Agung menyatakan telah mengantongi sedikitnya empat bukti sebelum menetapkan Tom sebagai tersangka dalam kasus dugaan korupsi impor gula di Kementerian Perdagangan.

"Diperoleh empat alat bukti berdasarkan pasal 184 KUHAP, yakni yang didapatkan alat bukti keterangan saksi, ahli, surat dan petunjuk maupun elektronik," kata perwakilan Kejaksaan Agung, Teguh A., saat sidang praperadilan pada Selasa (19/11).

"Tersangka sudah diperiksa menjadi saksi sebelum ditetapkan menjadi tersangka.”

Dia menambahkan, jika pihak-pihak yang bersangkutan termasuk mantan menteri perdagangan lain terbukti terlibat dalam kasus ini, maka pembuktian atau berkas perkaranya akan berbeda dengan Tom.

"Dalam perkembangan penyidikan, bila terdapat cukup bukti atas keterlibatan pihak-pihak lainnya tentunya penyidik akan menindaklanjuti dengan penetapan tersangka yang tentu itu pembuktiannya tidak menjadi satu berkas perkara," kata Teguh.

Egi Primayogha, koordinator Divisi Korupsi Politik Indonesia Corruption Watch (ICW), mengatakan kegaduhan mengenai kasus Tom bisa terjadi karena sejak awal Kejaksaan Agung tidak transparan dalam menjelaskan perkara yang tengah ditangani.

“Jika Kejaksaan Agung tidak memperjelas dan mengusut lebih jauh mengenai hal ini, maka publik akan terus memberikan dugaan negatif terhadap penanganan kasusnya begitu juga dengan prosedur penangkapan, dan sebagainya,” kata Egi.

“Selain itu, pengusutan aktor lain dalam kasus impor gula ini menjadi penting. Ini lantaran impor gula juga dilakukan pada masa menteri-menteri pasca-Tom Lembong.”