شفاف‌سازی انتخابات، محکی برای اعتبار حکومت وحدت ملی؟

اصلاح نظام انتخاباتی به منظور تامین شفافیت در انتخابات، یکی از تعهدات اساسی حکومت وحدت ملی افغانستان بود؛ اما حالا که یک سال از آغاز کار این حکومت می‌گذرد، اجرای این تعهد در نیمه راه است.

جنجال‌های دامنه‌دار، ادعاهای تقلب گسترده در انتخابات ریاست جمهوری ۱۳۹۳، دو نامزد دور دوم انتخابات را مجبور کرد که اعلامیه ۱۷ اسد و توافقنامه سیاسی ۲۹ سنبله ۱۳۹۳ را امضا کند و متعهد به تشکیل کمیسیون ویژه‌ای به منظور اصلاح نظام انتخاباتی شوند.

حالا که نزدیک به دو ماه از آغاز کار این کمیسیون می‌گذرد، چه کارهایی برای اجرای این تعهد حکومت وحدت ملی انجام شده و چه کارهایی باید انجام شود تا اعتماد از دست رفته مردم به نظام انتخاباتی کشور به دست آید؟

بخشی از کارها در این زمینه مربوط به تدابیر قانونی و بخشی دیگر مربوط به تدابیر پیشگیرانه می‌شود. کمیسیون ویژه اصلاحات نظام انتخاباتی بخشی از پیشنهادهای خود را در هر دو زمینه به رهبران حکومت وحدت ملی ارائه کرده و بخشی دیگر را تا چند هفته دیگر ارائه می‌کند.

اول. تدابیر قانونی

تدابیر قانونی نیاز به تغییر دو قانون انتخاباتی دارد: قانون انتخابات و قانون تشکیل، وظایف و صلاحیت‌های کمیسیون مستقل انتخابات و کمیسیون مستقل شکایات انتخاباتی. شاه‌سلطان عاکفی، رئیس کمیسیون اصلاح نظام انتخاباتی معتقد است که نبود تعریف جرایم انتخاباتی از نواقص اصلی این دو قانون است.

۱ـ قوانین فعلی

این قوانین از یک سو برای اعضای هر دو کمیسیون انتخاباتی مصونیت از پیگرد بجز جرم مشهود قایل شده (مواد ۱۱ و ۲۳ قانون تشکیل و وظایف نهادهای انتخاباتی) و از سوی دیگر هیچ جرمی برای تخلفات انتخاباتی تعریف نکرده‌اند. تعریفاتی که از "تخطی"، "تخلف" و "تقلب" ارائه کرده، هیچ کدام جنبه جرمی ندارد.

غلام‌حیدر علامه استاد حقوق جزا می‌گوید "جرم امری قضائی است. حکم جزائی را باید حتماً یک مرجع قضائی صادر کند و نه یک مرجع اداری مانند کمیسیون [شکایات انتخاباتی]". به گفته او، اما قانون انتخابات به تقلب، تخلف و تخطی، ماهیت قضائی قائل نشده و رسیدگی به آن را در حوزه صلاحیت کمیسیون شکایات انتخاباتی قرار داده که یک مرجع اداری است.

قانون انتخابات (ماده ۴-۲۴) تقلب را چنین تعریف کرده: "جعل اسناد، کم کردن و یا زیاد کردن آراء به نفع و یا ضرر کاندیدان حین شمارش و ثبت نتایج آراء و ایجاد تغییر در نتایج انتخابات". همچنین "تخطی شامل اعمالی می‌گردد که غیرقصدی و سهواً از طرف رای‌دهنده، کاندید، کارکن انتخابات، ناظر، مشاهد، رسانه و سایر شاملین در روند انتخابات واقع می‌گردد" (ماده ۶۷).

ماده ۶۸ قانون انتخابات ۳۱ مورد، از جمله جعل اسناد انتخاباتی و تغییر در شمارش آراء را به عنوان "تخلف و تقلب" فهرست کرده، که عمدتاً ناظر بر اعمال رای‌دهندگان، ناظران و نامزدهای انتخابات هستند. شمار کمی از این موارد و بیشتر به صورت غیرمستقیم ناظر بر اعمال کارمندان کمیسیون انتخابات هستند.

به نظر آقای علامه، به دلیل این که این موارد در قانون جزا تعریف نشده و رسیدگی به آن‌ها در حوزه صلاحیت مراجع قضائی قرار نگرفته و در حوزه صلاحیت کمیسیون شکایات انتخاباتی ـ که یک مرجع اداری است ـ قرار گرفته، مشمول تعریف جرم نمی‌شود.

ماده ۶۹ قانون انتخابات ۱۴ مورد مجازات برای کسانی که مرتکب تخلف و تقلب شده در نظر گرفته که همه جریمه نقدی از ۱۰ تا ۵۰۰ هزار افغانی می‌شوند. به عنوان مثال، برای تغییر و جعل اسناد انتخاباتی ۵۰ تا ۱۰۰ هزار افغانی و برای ممانعت از نظارت ناظران ملی و بین‌المللی از ۱۰۰ تا ۵۰۰ هزار افغانی جریمه در نظر گرفته شده است.

تنها مرجع رسیدگی به تخلفات انتخاباتی کمیسیون شکایات انتخاباتی، اختیار تصمیم‌گیری در مورد عزل کارمندان متخلف کمیسیون انتخابات، وضع جریمه، ابطال آرا و برگزاری مجدد انتخابات را دارد. اما نه این کمیسیون و نه هیچ نهاد دیگری نمی‌تواند حکم جزایی در حوزه مسائل انتخاباتی صادر کند.

علاوه براین، رسیدگی به تخلفات انتخاباتی قید زمانی دارند ـ برای درج شکایت حد اکثر ۴۸ ساعت پس از برگزاری انتخابات و برای اعتراض به تصمیم کمیسیون ولایتی رسیدگی به شکایات حد اکثر ۷۲ ساعت. به باور جانداد سپین‌غر، رئیس بنیاد انتخابات شفاف افغانستان، این امر به این معنی است که هیچ سند و ادعایی خارج از این زمان بررسی نمی‌شود.

۲ـ جرایم انتخاباتی

آقای عاکفی معتقد است که به همین دلیل، در بیش از ده سال گذشته با وجود ادعاهای زیاد در مورد تخلفات انتخاباتی، هیچ‌کسی نه مقصر شناخته شد و نه مجازات شد. به گفته او، کمیسیون ویژه اصلاح نظام انتخاباتی، دو مفهوم "جرایم انتخاباتی" و "تخلفات انتخاباتی" را از هم تفکیک خواهد کرد و برای جرایم انتخاباتی مجازات‌هایی هم پیشنهاد خواهد شد.

او افزود که هرچند کمیسیون کارهایی در این زمینه انجام داده ولی هنوز حداقل و حداکثری برای مجازات جرایم انتخاباتی و این که چه مواردی باید جرم دانسته شود، مشخص نشده است. آقای عاکفی گفت که این کار نیاز به بررسی فنی و انطباق جرایم انتخاباتی با مواد قانون جزا و قانون اجرائات جزایی دارد.

اما این تصمیم با انتقادهایی هم مواجه شده است. محمدامین احمدی، عضو پیشین کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی معتقد است که نیاز به وضع احکام کیفری در حوزه انتخابات نیست، چرا که "اعمال مجرمانه" از جمله "جعل" و "تقلب" در این حوزه براساس قانون جزا و قانون‌های عادی هم قابل بررسی است.

به باور آقای احمدی، تشکیل پلیس ویژه و آموزش‌دیده و دادستان‌های ویژه‌ای باید باشند تا بتوانند در حوزه جرایم انتخاباتی در چارچوب قوانین موجود با همکاری دادگاه‌های عادی به این جرایم رسیدگی کنند. اما مشکل اصلی در این زمینه، بی‌طرفی، نبود دانش حقوقی و توانایی فنی کشف جرم در نهاد پلیس است.

در مقابل جان‌داد اسپین‌غر اصولاً به این باور است که در حوزه انتخابات نباید جرمی تعریف شود، چرا که این امر می‌تواند به بی‌طرفی نهادهای انتخاباتی آسیب برساند، اما در شرایط کنونی افغانستان تعریف جرم و وضع احکام جزایی در حوزه انتخابات می‌تواند به تامین شفافیت انتخابات کمک کند.

غلام‌حیدر علامه جای تعریف جرایم انتخاباتی قانون انتخابات نیست، چنین جرایمی باید در جای دیگری مانند قانون جزا تعریف شود تا دادگاههای عمومی بتوانند در مورد آنها حکم صادر کنند. او تاکید می‌کند که جرایم انتخاباتی به دلیل پیامدهای جدی آن در سرنوشت مردم، باید تعریف این جرایم و مجازات آن‌ها در قانون جزا مشخص شود.

دوم. تدابیر پیشگیرانه

فضل‌احمد معنوی رئیس پیشین کمیسیون انتخابات تاکید دارد که اگر تدابیر پیش‌گیرانه به‌درستی روی دست گرفته نشود، وضع احکام کیفری در حوزه انتخاباتی به شفافیت انتخابات کمکی نمی‌کند. مهم‌ترین تدابیر پشگیرانه از نظر او شامل سه مورد می‌شود: ۱) شفاف‌سازی فهرست رای‌دهندگان، ۲) مشخص کردن سند هویت رای‌دهندگان و ۳) شفاف‌سازی روند شمارش آراء.

آقای احمدی به موارد بیشتری تاکید دارد: ۴) اصلاح طرزالعمل‌های کمیسیون انتخابات، ۵) دادن نقش به کمیسیون انتخابات در تعیین رئیس دبیرخانه کمیسیون به هدف تضمین بی‌طرفی او، ۶) پاسخ‌گویی دبیرخانه در برابر اعضای کمیسیون و ۷) دادن نقش اجرایی به اعضای کمیسیون، برای این که آن‌ها تنها سیاست‌گذار نباشند.

او به چند مورد دیگر هم اشاره می‌کند: ۸) تجدید شناسنامه‌های رای‌دهندگان، ۹) گسترش حوزه کار نهادهای ملی ناظر انتخابات و پاسخ‌گو کردن آن‌ها در برابر افکار عمومی، چرا که آن‌ها بخشی از بودجه تحکیم دموکراسی را دریافت می‌کنند و ۱۰) تامین امنیت و تعیین انتخاب زمانی مناسب برای برگزاری انتخابات.

اما تدابیر پیشنهادی کمیسیون اصلاح نظام انتخاباتی: ۱۱) عضویت بدون رای دو متخصص بین‌المللی در کمیسیون شکایات، ۱۲) تهیه فهرست رای‌دهندگان براساس شناسنامه‌های الکترونیک، ۱۳) تشکیل کمیته شفافیت به هدف رسیدگی به معضلات بین نهادهای انتخاباتی و ۱۴) استخدام معلمان و کارکنان دولتی به عنوان کارکنان موقت در مراکز رای‌گیری.

کمیسیون تا حال پیشنهادهای خود را برای تحقق اهداف کوتاه‌مدت دولت وحدت ملی در زمینه سلامت انتخابات ارائه کرده، اما پیشنهادهای دیگر آن برای رسیدن به اهداف میان‌مدت و درازمدت در این مورد هنوز آماده نشده است. کمیسیون تا کمتر از دو ماه دیگر به کارش پایان خواهد داد.

هم اشرف غنی، رئیس جمهوری و هم عبدالله عبدالله، رئیس اجرایی گفته‌اند که از پیشنهادهای کمیسیون ویژه اصلاح انتخاباتی پشتیبانی می‌کنند، اما تا اجرایی شدن پیشنهادهای مطرح‌شده راه درازی در پیش است؛ چرا که نخست باید کمیسیون نتیجه رایزنی‌ها در این مورد را دسته‌بندی کند، بعد رهبران حکومت با آن‌ها توافق کنند و در نهایت زمینه اجرایی آن فراهم شود.

افکار عمومی در افغانستان به گونه گسترده‌ای بر این امر متمرکز است که اجرای تعهدات حکومت وحدت ملی برای بهبود نظام انتخاباتی، نه تنها به اعتبار حکومت مربوط می‌شود، بلکه بهبود روند دولت‌سازی، تامین ثبات سیاسی و مشروعیت دولت هم وابسته به شفاف‌سازی انتخابات است.