چرا استقلال بانک مرکزی ایران بر زندگی همه شهروندان اثر می‌گذارد؟

مجمع تشخیص مصلحت نظام در ایران به تازگی مصوبه‌ای برای نحوه تعیین رئیس‌کل بانک مرکزی داشته که تسلط و نفوذ دولت را بر نهاد سیاستگذار پولی ایران تقویت می‌کند.

این تصمیم با انتقاد تعدادی از اقتصاددانان همراه شده و حتی اخبار غیر رسمی از ناخرسندی حسن روحانی، رئیس‌جمهور از این تصمیم حکایت دارد.

جلسه مجمع تشخیص مصلحت در مورد نحوه تعیین رئیس کل بانک‌ مرکزی در دهم آبان ماه برگزار شد و رئیس‌جمهور در این جلسه شرکت نداشته است.

به نوشته اقتصادنیوز، یکی از سایت‌های حامی دولت، حسین مرعشی مامور شده که نارضایتی حسن روحانی از این تصمیم را به اکبر هاشمی رفسنجانی، رئیس مجمع منتقل کند.

علت ناخرسندی آقای روحانی، تعارض مصوبه مجمع تشخیص مصلحت با «استقلال» بانک مرکزی نقل شده است که از وعده‌های اصلاحی حسن روحانی در جریان انتخابات یازدهمین دوره ریاست‌جمهوری بود.

طی یکسال گذشته دولت او سعی کرده تا در مسیر مستقل شدن بانک مرکزی گام بردارد و کاهش رشد نرخ تورم طی یکسال گذشته، نتیجه همین رویکرد بوده است.

جزییات مصوبه مجمع

با مصوبه مجمع تشخیص مصلحت، رئیس‌کل بانک مرکزی با پیشنهاد وزیر اقتصاد، تصویب هیئت دولت و حکم رئیس‌جمهور منصوب می‌شود. این مصوبه در صورت تایید آیت الله علی خامنه ای رهبر جمهوری اسلامی، به قانون تبدیل خواهد شد.

مجمع تشخیص مصلحت که بعد از دهمین دوره انتخابات ریاست‌جمهوری، مدتها بود برای حل اختلاف ارکان نظام، مورد مشورت قرار نمی‌گرفت، در پی چند سال سکوت قانونی برای نحوه تعیین رئیس‌کل بانک مرکزی، در این زمینه دخالت کرد.

این اقدام در پی آن انجام گرفت که هنگام تصویب برنامه پنجم توسعه در سال ۱۳۸۹ به‌دلیل اختلاف‌نظر مجلس و شورای نگهبان، نحوه تعیین رئیس بانک مرکزی، مسکوت مانده بود. به دنبال آن رهبر جمهوری اسلامی موضوع را به مجمع تشخیص مصلحت ارجاع داد و تصمیم‌گیری در این خصوص را به مجمع واگذار کرد.

در هنگام بررسی برنامه پنجم، نظر مجلس بر این بود که رئیس‌کل بانک مرکزی توسط روسای سه قوه انتخاب شود تا استقلال بانک مرکزی از دولت افزایش یابد، اما دولت با این نظر مخالف بود و آن را در تضاد با اصل تفکیک قوا و دخالت در امور اجرایی می‌دانست.

اما آنچه در نهایت مجمع تشخیص مصلحت به آن رای داد، در واقع بازگشت به روال قبل از دوران برنامه چهارم توسعه است.

تاریخچه تعیین رئیس بانک مرکزی در ایران

از سال ۱۳۳۹ که بانک مرکزی ایران تاسیس شد، روش تعیین رئیس‌ این نهاد چند بار تغییر کرده است. در ابتدا رئیس کل بانک مرکزی به پیشنهاد وزیر اقتصاد، تصویب هیئت‌وزیران و با «فرمان ملوکانه » برای سه سال تعیین می‌شد.

بعد از آن در سال ۱۳۵۱ و با تصویب قانون پولی و بانکی کشور، مدت دوره ریاست به ۵ سال افزایش یافت و حکم ریاست بر بانک مرکزی با «فرمان همایونی» صادر می‌شد.

بعد از انقلاب و با تصویب قانون «حذف فرمان همایونی» در سال ۱۳۶۰، رئیس کل بانک مرکزی به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی، تایید مجمع عمومی بانکها و در نهایت تصویب هیئت دولت تعیین‌ می‌شد و وزیر اقتصاد حکم او را صادر می‌کرد.

بعد از آنکه استقلال بانک مرکزی به عنوان یک اصلاح ضروری اقتصادی مطرح شد، نحوه تعیین رئیس بانک مرکزی نیز در سال ۱۳۸۳ و در برنامه چهارم توسعه مورد اصلاح قرار گرفت. به طوری که رئیس‌ بانک مرکزی به پیشنهاد رئیس‌جمهور و تایید مجمع عمومی بانک مرکزی و سپس با حکم رئیس‌جمهور منصوب می‌شد.

پنج سال بعد در سال ۱۳۸۹ و هنگام تصویب برنامه پنجم، برای نخستین بار شرایطی برای رئیس بانک مرکزی در نظر گرفته شد. داشتن حداقل ۱۰ سال تجربه فعالیت پولی و بانکی و دست‌کم مدرک کارشناسی ارشد در رشته‌های مرتبط با بانکداری، از جمله معیارهای داشتن صلاحیت ریاست بر بانک مرکزی در نظر گرفته شد.

البته تغییر روش انتخاب رئیس بانک مرکزی هم مد نظر بود که مورد تایید نهایی قرار نگرفت و تصمیم نهایی در این خصوص به مجمع تشخیص مصلحت واگذار شد.

اما آنچه مجمع تشخیص مصلحت در آبان ۱۳۹۳ مصوب کرد، از چند جهت بی‌سابقه و بازگشت به شرایط ما قبل برنامه چهارم است. مجمع برای نخستین بار از زمان تاسیس بانک مرکزی تاکنون، در چهار حوزه برای ریاست بانک مرکزی اعلام نظر کرد.

نخست درباره نحوه تعیین رئیس‌کل بانک مرکزی به شکلی که در سطرهای پیشین گفته شد. دوم شرایط ریاست بر بانک مرکزی را ساده‌تر و از جمله داشتن مدرک کارشناسی ارشد را حذف کرد و تجربه کاری برای تصدی این پست را به هفت سال کاهش داد. در سومین حوزه، دوباره برای دوره ریاست بانک مرکزی، ظرف زمانی پنچ ساله را قید کرد. چهارمین حوزه‌ای که مجمع تشخیص مصلحت برای آن اعلام نظر کرد، روش عزل رئیس بانک مرکزی بود به‌طوریکه اختیار کامل آن را به رئیس‌ جمهور داد.

استقلال بانک مرکزی یعنی چه؟

علت حساسیتی که به روش تعیین رئیس‌کل بانک مرکزی وجود داشته و دارد، نحوه کارکرد این دستگاه حاکمیتی است که در اقتصادهای پیشرفته روز به روز مستقل‌تر از دولتها عمل می‌کند.

برخلاف استقلال نظام دادگستری و دستگاه قضایی که برای بسیاری از نخبگان و شهروندان، موضوعی روشن است، استقلال بانک مرکزی از دولت گاهی ابهام ایجاد می‌کند و هنوز مفهوم روشنی برای افکار عمومی نیست.

البته استقلال بانک مرکزی در تمام دنیا موضوع جدیدی است و هنوز عمر آن به یک قرن هم نرسیده. اساسا روند آن بعد از جنگ جهانی دوم و در اقتصادهای غربی و در یک حرکت تدریجی آغاز شد؛ ولی در حال حاضر کمتر مخالفتی با استقلال بانک مرکزی ابراز می‌شود.

تعریف‌ها و اهداف مختلفی از استقلال بانک مرکزی ارایه می‌شود، اما در یک توضیح کلی می‌توان استقلال بانک مرکزی را در سه حوزه مالی، اجرایی و کارکردی، خلاصه کرد.

منظور از استقلال مالی این است که دارایی‌ها و تعهدات بانک مرکزی از دارایی‌ها و تعهدات دولت تفکیک شود، به‌طوری که خزانه بانک مرکزی، به عنوان خزانه دولت تلقی نشود و دولت‌ها برای پیشبرد امور مالی خود، به منابع بانک مرکزی دست‌اندازی نکنند.

اگر چنین نباشد، دولت‌ها هرگاه برای اجرای پروژه‌های اقتصادی و سیاسی دچار محدودیت مالی شوند، به سراغ منابع بانک مرکزی می آیند و این اقدام نتیجه‌ای جز افزایش نرخ تورم ندارد. نمونه اخیر این اتفاق در ایران، پروژه «مسکن مهر» است.

ابعاد مالی این پروژه در تاریخ اقتصاد ایران کم سابقه بود ولی از آنجا که برای تامین مالی اجرای آن، منابعی پیش‌بینی نشده بود، دولت به سراغ منابع بانک مرکزی رفت. این اقدام حجم نقدینگی را بالا برد و به گفته وزیر اقتصاد دولت یازدهم، حدود نیمی از پایه پولی ایران در پایان سال ۱۳۹۱ مربوط به مسکن مهر است. نتیجه این روش تامین منابع هم تورمی بالایی بود که به اقتصاد ایران تحمیل شد.

منظور از استقلال کارکردی این است که بانک مرکزی بتواند بدون دخالت دولت سیاست پولی خود را برای حفظ ارزش واحد پول ملی پیش ببرد و نرخ پول و اعتبارات، فقط و فقط، با هدف حفظ ارزش قدرت پول ملی تنظیم شود.

اگر چنین استقلالی وجود نداشته باشد دولت‌ها مانند آنچه در ایران رخ می‌دهد نرخ بهره بانکی را بر اساس منافع خود تنظیم می‌کنند. به‌طور نمونه وقتی دولت در پی تزریق نقدینگی به واحدهای اقتصادی است خواستار نرخ پایین سود بانکی است درحالی که سیاست‌گذار پولی که به حفظ قدرت پول می‌اندیشد در شرایط تورمی خواستار کند شدن گردش نقدینگی و افزایش نرخ سود بانکی است.

منظور از استقلال اجرایی نیز ایجاد محدودیت برای دولت و دولتمردان در عزل و نصب و نظام تصمیم‌گیری بانک مرکزی است تا هرگاه که سیاست پولی بانک مرکزی با خواسته‌های مالی دولت مطابقت نداشت، امکان فشار سیاسی به مدیریت بانک مرکزی وجود نداشته باشد.

در دهه‌های گذشته بارها صفحات اقتصادی روزنامه‌های ایران، اخبار اختلاف میان وزیر اقتصاد و سازمان برنامه را با رئیس بانک مرکزی گزارش کرده‌اند که ریشه بیشتر این اختلاف‌ها در همین موضوع نهفته بوده است. حتی چندین ترمیم کابینه در دهه‌های گذشته برای گماردن فردی به ریاست بانک مرکزی بوده که در برابر خواسته‌های مالی دولت مقاومت نکند و نقطه اوج این اتفاق، تغییر سه رئیس‌کل بانک مرکزی طی هشت ساله دولت محمود احمدی نژاد بود.

انتخاب رئیس بانک مرکزی و استقلال سیاستگذار پولی

نحوه و مدت زمانی که رئیس بانک مرکزی انتخاب می‌شود یک نشانه و معیار برای میزان استقلال بانک مرکزی است. اما روش واحدی در انتخاب بالاترین مقام پولی کشورها وجود ندارد؛ حتی در آن دسته از ممالک که دارای شرایط اقتصادی مشابه هستند. با این حال وجه مشترک تمام اقتصادهای پیشرفته، عدم دخالت سیاستمداران در امور سیاستگذاری پولی است.

به طور نمونه رئیس بانک مرکزی بریتانیا به پیشنهاد پارلمان، تایید نخست‌وزیر و با حکم ملکه یا شاه کشور منصوب می‌شود. اما به دلیل آنکه وظیفه این نهاد در صیانت از واحد پول استرلینگ کاملا روشن است، هیچ یک از بخش‌های سیاسی و اجرایی بریتانیا امکان اعمال فشار بر او را ندارند. تخصص به قدری در اداره بانک مرکزی انگلیس مهم است که نه تنها مارک کارنی، رئیس فعلی این بانک به هیچ یک از احزاب سیاسی بریتانیا وابستگی ندارد، بلکه اساسا تابعیت انگلیسی هم ندارد و یک شهروند کانادایی است.

آنچه برای ایران هم از سوی اقتصادانان برای داشتن یک بانک مرکزی مستقل توصیه می‌شود، تعیین وظایف بانک مرکزی به‌گونه‌ای است که حصارهای حقوقی و قانونی فرصت مداخله سیاسی و نقش سیاستمداران را در امور سیاستگذاری پولی محدود کند.

نحوه تعیین رئیس‌‌کل بانک مرکزی، رویکرد حکومت به این مقوله را روشن می‌کند و نشان می‌دهد حاکمان ایران تا چه میزان حاضر به پذیرش نهادی هستند که تابع دستور سیاسی نباشد.