بررسی لویه جرگه در هشت قانون اساسی افغانستان

قانون اساسی در افغانستان با لویه جرگه رابطه ناگسستنی دارد. از هشت قانون اساسی این کشور هفت تای آن توسط جرگه‌ها تصویب شده‌اند. در شش قانون اساسی یک فصل کامل به لویه جرگه اختصاص یافته است.

با همه ترکیب اعضا و کارویژه‌های متفاوتی که در این قانونها برای لویه جرگه در نظر گرفته شده، تا حال هیچ لویه جرگه‌ای مطابق تعریف قانون برگزار نشده است، هرچند لویه جرگه‌های زیادی خارج از چهارچوب این تعریف برگزار شده است.

با بازشناسی جرگه‎ها ــ تعریف، ترکیب اعضا، اختیارات، شیوه برگزاری ــ براساس قوانین اساسی گذشته و کنونی تا حدودی می‌شود به جستجوی پاسخ به این پرسش پرداخت که تصمیم‌گیری از طریق جرگه می‌تواند راهکار مناسبی در دنیای امروز باشد یا نه.

مقدمه

براساس تاریخ رسمی افغانستان، جرگه در دوره‌های باستانی تاریخ این کشور ریشه دارد. برخی از پژوهشگران هم آن را تایید کرده‎اند. محمدعلم فیض‌زاد در کتاب جرگه‌های بزرگ ملی افغانستان نوشته که جرگه از دوره‌هایی که مردم مشغول گله‌داری و کشاورزی و زندگی روستایی بودند، وجود داشته است.

اما <link type="page"><caption> برخی</caption><url href="http://www.bbc.co.uk/persian/afghanistan/2011/11/111116_l09_loye_jerga_legend_real.shtml" platform="highweb"/></link> آن را "برساخته تاریخی پسااستعمار و اختراع تحریف شده‌ای از مفهوم غربی حق حاکمیت و نمایندگی مردم از سوی حکومت افغانستان" دانسته‌اند. طرفداران این دیدگاه صحت بخشی از مطالبی را که درباره جرگه‎های پیش از ۱۲۹۳ خورشیدی آمده، زیر سوال می‌برند.

جرگه ۱۲۹۳ به دنبال درخواست هیئت ویلهلم دوم، قیصر آلمان از حبیب‎الله خان پادشاه وقت افغانستان برای ورود به جنگ علیه بریتانیا و روسیه در جنگ جهانی اول، با شرکت ۵۴۰ نفر در کابل برگزار و بی‎طرفی افغانستان در جنگ تایید شد. این نخستین بار بود که از جرگه برای تصمیم‌گیری در مورد سیاست خارجی استفاده می‌شد.

اما برگزاری جرگه برای وضع قانون به سال ۱۳۰۱ خورشیدی برمی‌گردد که در آن امان‎الله خان پادشاه وقت با فراخواندن جرگه جلال‌آباد، نخستین قانون اساسی افغانستان را تصویب کرد. این قانون در جرگه ۱۳۰۳ و بار دیگر در جرگه ۱۳۰۷ در پغمان تعدیل شد.

پس از آن دومین (۱۳۰۹)، <link type="page"><caption> سومین</caption><url href="http://moj.gov.af/content/files/OfficialGazette/0001/OG_0012.pdf" platform="highweb"/></link> (۱۳۴۳) و <link type="page"><caption> چهارمین</caption><url href="http://moj.gov.af/content/files/OfficialGazette/0301/OG_0360.pdf" platform="highweb"/></link> (۱۳۵۵) قانون اساسی افغانستان هم در جرگه‌ها تصویب شدند. هرچند تا زمان تصویب قانون اساسی دوم، جرگه به عنوان مجلس موسسان عمل می‌کرد، اما هنوز به عنوان یک نهاد قانون‎گذار و تصمیم‌گیرنده در قانون تعریف نشده بود. قانون اساسی ۱۳۴۳ این نقش را به صورت رسمی به لویه جرگه داد.

از آن زمان بود که همواره یک فصل از قانون اساسی به تعریف، ترکیب اعضا، اختیارات و موارد برگزاری لویه جرگه اختصاص یافت. به طوری که <link type="page"><caption> پنجمین قانون اساسی</caption><url href="http://moj.gov.af/content/files/OfficialGazette/0401/OG_0450.pdf" platform="highweb"/></link> (۱۳۵۹)، که هرچند خود توسط جرگه تصویب نشد، اما نقش عمده‌ای به لویه جرگه قایل شد و آن را به عنوان یک نهاد ثابت و در واقع به عوض پارلمان در نظر گرفت.

اما حکومت‌های وقت در تصویب <link type="page"><caption> ششمین</caption><url href="http://moj.gov.af/content/files/OfficialGazette/0601/OG_0660.pdf" platform="highweb"/></link> (۱۳۶۶)، <link type="page"><caption> هفتمین</caption><url href="http://moj.gov.af/content/files/OfficialGazette/0701/OG_0728.pdf" platform="highweb"/></link> (۱۳۶۹) و <link type="page"><caption> هشتمین</caption><url href="http://moj.gov.af/content/files/OfficialGazette/0801/OG_0818.pdf" platform="highweb"/></link> (۱۳۸۲) قانون اساسی به شیوه گذشته در جرگه‎ها بازگشتند. این قانون‌ها لویه جرگه را به عنوان نهادی در نظر گرفتند که تنها در موارد مهمی مانند تغییر قانون اساسی و تصمیم‎گیری درباره مسایل عمده ملی برگزار شود. ولی در واقع در نود سال گذشته هیچ وقتی جرگه مطابق تعریف قانون برگزار نشده است.

تعریف

واژه جَرگَه در فرهنگ‌های فارسی با معناهای متفاوتی آمده است: حلقه کشتی‌گیران، حلقه زدن و صف کشیدن مردم و حیونات، صف کشیدن انبوه مردم و نوعی شیوه شکار کردن. برخی از فرهنگ‌نویسان آن را فارسی و شماری دیگر ترکی دانسته‌اند. واژه لویه پشتو و به معنی بزرگ است. لویه جرگه، در فارسی به معنای جرگه بزرگ است.

اما در اصطلاح رایج در افغانستان جرگه همایش ریش‌سفیدان قبایل است که برای حل مسایل مختلف اعضای قبایل برگزار می‌شود. این نوع همایش عمدتاً در میان قبایل پشتون رایج است. اجرای تصامیم جرگه در میان قبایل الزامی است و مخالفت با آن پیامدهای سنگینی به دنبال دارد.

اما وبسایت <link type="page"><caption> لویه جرگه مشورتی</caption><url href="http://jirga.gov.af/fa/page/preparation-commission-for-convention-of-consultative-loya-jirga/consultative-loya-jirga" platform="highweb"/></link> نوشته است: "جرگه به گردهمایی بزرگان و متنفذان قوم اطلاق می‎شود که صلاحیت صدور و تطبیق فیصله‎های حایز اهمیت محلی، ملی، منطقه‎ای و بین‎المللی را داشته باشد." این تعریف با توجه به نقش‎هایی که جرگه‎ها در مورد مسایل محلی و سیاست خارجی افغانستان بازی کرده، ارائه شده است.

تعریف قانون‌های اساسی افغانستان با این تعریف‌ها متفاوت است. قانون اساسی ۱۳۴۳ ترکیب اعضا، اختیارات و شیوه برگزاری آن را در یک فصل مستقل تعریف کرد، اما خود جرگه را تعریف نکرد. تا این زمان پارلمان تنها نهادی بود که "مظهر اراده مردم" و "نماینده قاطبه ملت" دانسته می‎شد.

هرچند قانون اساسی بعدی در ۱۳۵۵، این دو عنوان را برای پارلمان حفظ اما لویه جرگه را "عالی‎ترین مظهر قدرت و اراده مردم افغانستان" تعریف کرد. پس از آن این تعریف در قانون‌های اساسی ۱۳۶۶، ۱۳۶۹ و ۱۳۸۲ تکرار شد، اما قانون اساسی ۱۳۵۹ لویه جرگه را "عالی‎ترین ارگان قدرت دولتی" معرفی کرد.

پس از آن که بحث جرگه در ۱۳۴۳ وارد قانون شد، استفاده از این واژه گسترش یافت. مجالس ملی و محلی هم "جرگه" نامیده شدند. مجلس شورای ملی به "ولسی جرگه"، مجلس اعیان به "مشرانو جرگه" و مجلس مشوره ولایت به "ولایت جرگه" تغییر نام دادند. قانون اساسی ۱۳۵۵ عنوان "شوری" را از نام پارلمان حذف و آن را در فارسی و پشتو "ملی جرگه" نامید.

اعضا

ترکیب اعضای لویه جرگه از قانون اساسی ۱۳۴۳ تا قانون اساسی ۱۳۸۲، بسیار متفاوت در نظر گرفته شده، ولی به طور کلی به سه گروه تقسیم می‌شوند:

الف. اعضای منتخب. اعضای منتخب لویه جرگه شامل نمایندگان پارلمان و روسای شوراهای محلی می‌شوند. به جز قانون اساسی ۱۳۵۹، همه پنج قانون اساسی اخیر عضویت نمایندگان پارلمان در لویه جرگه را به رسمیت شناخته‌اند. عضویت روسای شوراهای ولایتی را سه قانون ۱۳۴۳، ۱۳۶۹ و ۱۳۸۲ و روسای شوراهای ولسوالی را تنها قانون اساسی ۱۳۸۲ مشخص کرده است.

از جمله این قانون‌ها، قانون‌های اساسی ۱۳۴۳ و ۱۳۸۲، اعضای لویه جرگه تنها به عضویت همین اعضای منتخب محدود کرده‎اند. اما قانون اساسی ۱۳۶۶ از هر ولایت ده نفر و قانون اساسی ۱۳۶۹ به تعداد نمایندگان هر ولایت در شورای ملی را هم به انتخاب مردم مشخص کرده است.

ب. اعضای انتصابی. اعضای انتصاب لویه جرگه در قانون اساسی ۱۳۵۵ سی نفر، در قانون‌های اساسی ۱۳۶۶ و ۱۳۶۹، ۵۰ نفر در نظر گرفته است. در قانون ۱۳۵۵ ده نفر دیگر هم از هر ولایت در نظر گرفته شده که شیوه تعیین آنها مشخص نشده، به نظر می‌رسد که آنها هم انتصابی باشند. قانون‌های ۱۳۴۳ و ۱۳۸۲ هیچ عضو انتصابی برای لویه جرگه پیش‌بینی نکرده‎اند.

ج. مقام‌های دولتی و حزبی. این گروه از اعضای لویه جرگه در قانون اساسی ۱۳۵۵ نقش پررنگی دارند: اعضای شورای مرکز حزب انقلاب ملی (حزب دولتی و تنها حزب کشور)، اعضای حکومت (کابینه)، شورای عالی نیروهای مسلح و اعضای دادگاه عالی. براساس این قانون، ریاست جرگه را هم رئیس جمهوری به عهده دارد.

قانون اساسی ۱۳۶۶ هم مقام‌های دولتی را به عنوان اعضای لویه جرگه شناخته‎: نخست‎وزیر و معاونانش و اعضای شورای وزیران، رئیس و اعضای دادگاه عالی، دادستان کل و معاونان او، رئیس و اعضای شورای قانون اساسی و اعضای هیئت اجرائیه جبهه ملی، والیان و شهردار کابل. قانون اساسی ۱۳۶۹ به عوض والی‌ها و شهردار کابل، از رئیس جمهوری و معاونانش نام برده است.

مطابق قانون اساسی کنونی، وزیران، رئیس و اعضای دادگاه عالی و دادستان کل کشور می‎توانند بدون داشتن حق رای در نشست‌های جرگه شرکت کنند.

نکته دیگر در مورد اعضای لویه جرگه این است که قوانین اساسی عضویت نمایندگان پارلمان را در صورت انحلال آن، تا تشکیل پارلمان جدید به رسمیت می‌شناسند. همچنین همه قانون‌ها بر این تاکید کرده‎اند که اعضای لویه جرگه در هنگام برگزاری جرگه، مانند نمایندگان پارلمان مصونیت دارند و به دلیل اظهار نظر و رای، تحت پیگرد قرار نمی‎گیرند.

اختیارات

در قانون‌های اساسی افغانستان دو نوع صلاحیت برای لویه جرگه در نظر گرفته شده است: یکی موارد ویژه‎ای است که قانون اساسی آنها را تصریح کرده و دیگری شامل موارد عامی می‎شود که در قانون به طور کلی مطرح شده است.

الف. تغییر قانون اساسی. همه قانون‎های اساسی از ۱۳۴۳ تا ۱۳۸۲ این صلاحیت را برای لویه جرگه به رسمیت شناخته است. اما مکانیسم اعمال این صلاحیت در قانون‌های مختلف، از هم متفاوت است و بیشتر آنها بسیار پیچیده. در زمینه‎سازی برای اجرای این صلاحیت، پادشاه و رئیس جمهوری نقش اساسی و پارلمان هم نقش محدودی دارد.

ب. موافقت با اعلام حالت فوق‎العاده. قانون اساسی ۱۳۴۳ و قانون اساسی ۱۳۵۵ این اختیار را به لویه جرگه داده است. بقیه قانون‌های اساسی یا این صلاحیت را به پارلمان واگذار کرده (۱۳۸۲) یا اصلاً در مورد آن ساکتند (۱۳۵۹، ۱۳۶۶ و ۱۳۶۹). قانون اساسی ۱۳۵۵ اختیار اعلام جنگ و صلح را هم برای لویه جرگه به رسمیت شناخته است.

ج. انتخاب رئیس کشور. قانون اساسی ۱۳۴۳ به لویه جرگه صلاحیت داده که "جانشین پادشاه" را تعیین کند. قانون‌های ۱۳۵۵، ۱۳۶۶ و ۱۳۶۹ انتخاب رئیس جمهوری و قبول استعفای او را به لویه جرگه واگذار کرده‎اند. در دو مورد (۱۳۵۵ و ۱۳۶۶) لویه جرگه هم‎زمان با تصویب قانون اساسی، رئیس جمهوری را هم انتخاب کرد: محمد داوود و نجیب‎الله. این تنها موردی بود که لویه از صلاحیت قانونی خود استفاده کرد.

د. محاکمه رئیس جمهوری. آخرین قانون اساسی افغانستان بخشی از روند محاکمه رئیس جمهوری را در صورتی که اتهامش از سوی پارلمان وارد شود، در حیطه صلاحیت لویه جرگه قرار داده است (ماده ۶۹). ولی این روند بسیار پیچیده و در عمل تقریباً ناممکن است.

قانون اساسی ۱۳۴۳ در هیچ مورد عامی به لویه جرگه اختیار اعمال صلاحیت نداده است. ولی قانون ۱۳۵۵ یک مورد بسیاری کلی را در این زمینه پیش‎بینی کرده است: "هر واقعه مهمی که تصویب لویه جرگه را ایجاب کند." (ماده ۶۷). قانون‌های اساسی ۱۳۶۶ و ۱۳۶۹ آن را به این صورت درآورده: "اتخاذ تصمیم در مورد مهم‌ترین مسایل مرتبط با سرنوشت کشور".

در بند ۳ ماده ۱۱۱ قانون اساسی ۱۳۸۲ هم این اختیار به لویه جرگه داده است: "اتخاذ تصمیم درمورد مسایل مربوط به استقلال، حاکمیت ملی، تمامیت ارضی، و مصالح علیای کشور".

لویه جرگه‌هایی که در سال‎های ۱۳۸۶، ۱۳۸۹، ۱۳۹۰ و ۱۳۹۲ برگزار شدند، به هدف تصمیم‎گیری درباره مسایلی بوده که در حوزه مهم‌ترین مسایل حیاتی کشور شمرده شده است. ولی هیچ یک از این جرگه‌ها مطابق تعریف قانون اساسی برگزار نشد و با افزودن پسوندهای "عنعنوی" و "مشورتی" به نام‌های آنها، صلاحیت تعیین ترکیب اعضای آنها به کمیسیون‌های دولتی واگذار شد.

شیوه برگزاری و تصمیم‌گیری

شش قانون اساسی اخیر افغانستان مراجع برگزار‎کننده، شیوه اداره جلسات و تصمیم‎گیری لویه جرگه را مشخص کرده‌اند.

بیشتر قانون‌های اساسی دو مرجع را برای برگزاری لویه جرگه در نظر گرفته است: رئیس کشور و پارلمان.

رئیس کشور. قانون اساسی ۱۳۴۳ به گونه مشخص این صلاحیت را به پادشاه واگذار کرده است (ماده ۷۹). قوانین بعدی، ۱۳۵۵، ۱۳۶۶، ۱۳۶۹ و ۱۳۸۲ هم این صلاحیت را به رئیس جمهوری داده است.

پارلمان. صلاحیت پارلمان در این خصوص بسیار محدود است. مطابق قانون اساسی کنونی، در یک مورد این صلاحیت به مجلس نمایندگان داده است: محاکمه رئیس جمهوری. اگر اتهام علیه رئیس جمهوری به ارتکاب جرایم ضدبشری، خیانت ملی یا جنایت از سوی دو ثلث مجلس تایید شود، جرگه به دعوت مجلس برای بررسی این اتهام برگزار می‎شود (ماده ۶۹).

قانون اساسی ۱۳۴۳ ریاست جلسات لویه جرگه را به رئیس مجلس نمایندگان و در غیاب او به رئیس مجلس سنا و تنها انتخاب دبیر جرگه را به اعضای آن واگذار کرده است. قانون‌های ۱۳۵۵، ۱۳۶۶ و ۱۳۶۹ ریاست لویه جرگه را به رئیس جمهوری واگذار کرده است.

از آن میان تنها قانون اساسی ۱۳۸۲ صلاحیت ریاست جلسات لویه جرگه را به فرد منتخب اعضای آن داده است، اما اختیار گشایش لویه جرگه همچنان به دست رئیس جمهوری است.

بیشتر قانون‎های اساسی به گونه مشخص تاکید کرده‎اند که جلسات لویه جرگه علنی باشد، مگر این که به تعداد مشخصی از اعضا درخواست کنند که جلسات سری برگزار شود و جرگه هم این درخواست را بپذیرد. قانون اساسی ۱۳۵۵ صلاحیت طرح چنین درخواستی را به دو ثلث کابینه و شورای مرکزی حزب انقلاب ملی هم واگذار کرد.

جلسات لویه جرگه مطابق قانون‌های اساسی ۱۳۶۶ و ۱۳۶۹، با حضور دو ثلث اعضا و مطابق قانون اساسی ۱۳۸۲ با اکثریت اعضا برگزار می‌شود. بقیه قانونها در این مورد ساکتند.

تصامیم جرگه براساس قانون‎های اساسی ۱۳۶۶، ۱۳۶۹ و ۱۳۸۲ با آرای اکثریت کل اعضا و براساس قانون‌های اساسی ۱۳۴۳ و ۱۳۵۵، با آرای اکثریت اعضای حاضر جرگه اتخاذ می‌شود.

جمع‌بندی

لویه جرگه به‌جز در دو قانون اساسی، ۱۳۴۳ و ۱۳۸۲، در بیشتر قانون‎های اساسی، عمدتاً با ترکیب اعضای انتصابی و با حضور مقام‎های ارشد دولتی پیش‎بینی شده است. این امر دموکراتیک بودن آن را زیر سوال برده است.

هر چند در این دو قانون اساسی و به ویژه قانون اساسی کنونی، تنها اعضای نهادهای منتخب ـ اعضای پارلمان، روسای شوراهای ولایتی و ولسوالی ـ به عنوان اعضای جرگه در نظر گرفته شده، اما صلاحیت دعوت آن را عمدتاً در اختیار رئیس جمهوری گذاشته است.

با وجود این، حامد کرزی رئیس جمهوری کنونی افغانستان تمایلی نشان نداده که برای تصمیم‎گیری درباره مسایل ملی لویه جرگه‎ای برگزار کند که در قانون اساسی تعریف شده است. به همین دلیل، منتقدان تاکید کرده‎اند که اعضای لویه جرگه به عنوان "عالی‎ترین مظهر اراده مردم"، نباید انتصابی باشند.

این جنجال‎ها و از سوی دیگر، کشمکش بر سر این که آیا لویه جرگه به ویژه به شکلی که این روزها برگزار می‎شود مظهر اراده ملت یا پارلمان، بیانگر آن است که لویه جرگه هرچند در قانون اساسی تعریف شده، به راهکاری برای حل مسایل بزرگ کشور مورد قبول مخالفان و موافقان آن واقع نشده است، اگر می‎شد، در دولت در این شش سال گذشته به عوض لویه جرگه انتصابی، لویه جرگه منتخب را مطابق تعریف قانون برگزار می‎کرد.