توافقنامه امنیتی افغانستان و آمریکا؛ نقاط قوت وضعف
- نویسنده, صادق باقری
- شغل, استاد دانشگاه در کابل
امضای توافقنامه امنیتی بین افغانستان و آمریکا بیش از آنچه انتظار میرفت به طول انجامید. بعد از تصویب پیمان استراتژیک با <link type="page"><caption> رای اکثریت</caption><url href="http://www.bbc.co.uk/persian/afghanistan/2012/05/120526_k02-afghan-us-strategic-agrement-paliament.shtml" platform="highweb"/></link> اعضاء شورای ملی افغانستان، توقع میرفت که توافقنامههای اجرایی آن به زودی ازطرف تیم مشترک دو کشور تهیه و بعد از تصویب به اجرا گذاشته شود.
اما گذشت زمان و تداوم تنش میان کابل و واشنگتن ازیک سو و تداوم اعتراضهای گروههای مخالف مسلح و انتقاد نیروهای اپوزیسیون سیاسی از جانب دیگرنشان داد که توافقنامه امنیتی ارزشش کمتر از اصل پیمان استراتژیک نیست.
بعد از چند دور گفتوگوی توام با تنش که در مواقعی از سوی برخی جریانهای سیاسی مخالف دولت نمایشی هم تلقی شد، این توافقنامه بین حامد کرزی و جان کری امضا شد. توافقنامه امنیتی که به مثابه یک قرارداد ساده، به منظور اجرای مقررات مندرج در پیمان استراتژیک به امضا رسیده، از نظرنظام حقوقی آمریکا سند نهایی است و درصورت موافقت افغانستان لازم الاجرا خواهد بود.
افغانستان اعتبارحقوقی این سند را منوط به تایید لویه جرگه و تصویب شورای ملی افغانستان کرده است. از نظر موازین حقوق بین الملل از این رهگذر ایرادی بر افغانستان وارد نیست؛ چون حقوق بین الملل این اصل را به رسمیت شناخته است که در چنین موارد، صلاح مملکت خویش خسروان دانند.
بناء است توافقنامه امنیتی درلویه جرگه مشورتی و سپس درشورای ملی بحث شود و نمایندگان نخبه ملت پس از بررسی و دقت کافی، راجع به تصویب نهایی آن تصمیم گیرند. اکنون لازم به نظر میرسد که به محتوای آن موشکافانه نظری انداخته شود تا نقاط قوت وضعف آن آشکارگردد.
نکات قوت توافقنامه ازمنظرمنافع ملی افغانستان
الف-تعهد به رعایت قوانین افغانستان
آمریکا درقالب این توافقنامه تعهد سپرده که نیروهای نظامی و وابستگان غیرنظامی آنان زمانی که در افغانستان حضور دارند قانون اساسی و سایر قوانین نافذ افغانستان را رعایت نمایند و از هرنوع اقدامی که با روح این توافقنامه سازگاری نداشته باشد،خودداری ورزند.(م۳،بند۱)
ب-تعهد واحترام به حاکمیت ملی و استقلال سیاسی افغانستان
افغانستان در شرایط گذار و مرحله عبور از بحران به سرمیبرد. وقتی شمار زیادی از نیروهای نظامی خارجی به منظور حمایت از دولت در کشوری حضور مییابند، طبیعی است که حاکمیت ملی و استقلال سیاسی کم و بیش زیرسئوال میرود. طی ده سال حضور نیروهای ناتو در افغانستان، بارها به این شائبه دامن زده شده که حاکمیت ملی و استقلال سیاسی افغانستان به حد کافی حرمت گذاشته نمیشود.
افغانستان ازسوی گروههای مسلح مخالف دولت و حامیان شان کشور اشغال شده تلقی میشود. مهم تر از همه اینکه رئیس جمهور گاه خود از نیروهای خارجی، بخصوص آمریکاییها، گلایه داشته که حاکمیت سایه را در این کشور ایجاد کرده است.
در پاسخ به این نگرانیها تعهد نیروهای آمریکا به احترام به حاکمیت ملی و استقلال سیاسی افغانستان به صراحت درمتن توافقنامه امنیتی پیش بینی شده است. درتوافقنامه سعی شده به این موضوع به طور عینی و بر اساس مصادیق پرداخته شود. سه محور را در توافقنامه مشخص کردهاند که عدم رعایت هریک از این موارد میتواند نقض حاکمیت ملی افغانستان به حساب آید.
۱-اولویت حاکمیت سرزمینی افغانستان بر تعهدات ناشی از پیمان و توافقنامه
به صراحت پیش بینی شده که تعهدات ناشی از توافقنامه و پیمان نمیتواند با حاکمیت سر زمینی دولت افغانستان در تعارض قرار گیرد. هیچ یک از مواد پیمان استراتژیک و توافقنامه امنیتی و یا هرتوافقنامهای دیگر را نمیتوان برخلاف حاکمیت سرزمینی افغانستان اجرا و یا تفسیر و تطبیق کرد.(م۳،بند۳)
۲-تعهد اجرای طرحها وعملیات ها با هماهنگی مقامات دولت افغانستان
در بخش دیگر توافق شده که در تهیه طرحهای اجرایی و عملیاتی، هماهنگیهای لازم به عمل خواهد آمد تا حاکمیت ملی و سلامت و امنیت مردم افغانستان تأمین گردد.(م۷،بند۳)
۳-صلاحیت دولت در بازدید ازتأسیسات و اماکن مورد استفاده نیروهای آمریکایی
تدبیر دیگری که در جهت تأمین حاکمیت ملی و جلوگیری ازنقض استقلال سیاسی افغانستان به عمل آمده عدم مصئونیت و عدم محرمیت تأسیسات و اماکنی است که نیروهای آمریکایی به طورانحصاری از آنها استفاده میکنند. بر اساس مقررات پیش بینی شده، این تأسیسات و اماکن جزء محدودههای ممنوعه و سری نخواهد بود. به صراحت در توافقنامه پیش بینی شده است که دولت افغانستان هرگاه بخواهد میتواند از این محدودهها بازدید به عمل آورد.(م۷،بند۳)
ج-تعهد به خودداری ازحمله به غیرنظامیان و اماکن مسکونی درافغانستان
مورد دیگری که مکررا طی سالهای اخیر مورد اعتراض بوده آسیبهایی است که غیر نظامیان در جریان عملیات نظامی متحمل میشدند. در این مورد نیز آمریکا متعهد شدهاست طی ده سال آینده نیروهای این کشور که درافغانستان مشغول انجام مأموریت خواهند بود، ازهرنوع حمله به غیرنظامیان و مناطق مسکونی خود داری ورزند.(م۷)
د-تعهد به خود داری ازفعالیتهای سیاسی در افغانستان
یکی از پیامدهای منفی حضور نیروهای خارجی در افغانستان که مایهای نگرانی مردم بوده و برخی از جریانهای سیاسی و نهادهای مدنی مدام عواقب خطرناک آن را گوش زد کرده اند، مداخله آنها در امور سیاسی کشور است.
در ماده۳،بند ۱، آمریکا با درک حساسیت موضوع و نگرانیهای که افغانستان در زمینه داشته، تعهد سپرده که از فعالیتهای سیاسی نیروهای خود جلوگیری کند. براساس بخشی از بند اول ماده سوم توافقنامه، نیروهای نظامی آمریکا و وابستگان غیرنظامی آنها حق ندارند وارد عرصه فعالیتهای سیاسی شوند و در امور سیاسی به نفع جریان یا جریانهای خاصی عمل نمایند.
ه-تعهد به دفاع از افغانستان دربرابر تجاوز خارجی
تعرضات مرزی و پرتاب موشکها که دراین سالها ازخاک پاکستان به داخل افغاستان انجام گرفت، توجه لازم و عکسالعمل سریع از سوی آمریکا برای توقف آن انجام نشد. به رغم امضای پیمان استراتژیک، جانب افغانستان را برآن داشت که در توافقنامه امنیتی در ماده ۶، بند های ۴و ۵ موافقت نامه امنیتی بر سرشفاف شدن این موضوع پافشاری نماید.
رئیس جمهور بارها بر این موضوع تأکید ورزید که توافقنامه امنیتی را در صورتی امضا میکند که به خیر و صلاح افغانستان باشد و جانب مقابل تعهد نماید امنیت ملیما را در برابر مداخلات خارجی تأمین نماید.
نتیجه پافشاریهای جانب افغانستان ماده ششم توافقنامه امنیتی است. در ماده ششم جانب ایالات متحده تعهد کرده است از دولت افغانستان در برابر تجاوز خارجی حمایت و دفاع اقتصادی، سیاسی و نظامی به عمل آورد.
و-تعریف تجاوز از طریق تعیین مصادیق
تعریفی که در ماده ۶،بند۱، در توافقنامه امنیتی از تجاوز ارایه شده، تعریف حرفهای و نسبتا جامع است. این تعریف با تعریفی که در قطعنامه ۱۹۷۴سازمان ملل متحد ارایه شده است قرابت دارد. هر نوع حمله نظامی کشور خارجی، تعرض مسلحانه گروههای نظامی که در کشور خارجی پایگاه دارند و مورد حمایت آن قرار دارند و نیز سایر اشکال توسل به زور تجاوز تلقی میشود.
به این ترتیب، مفهوم تجاوز از طریق نام بردن مصادیق آن، بین طرفین توافقنامه، شفاف سازی شده و بر اساس آن طرف آمریکا تعهد سپرده که در صورت پیش آمد چنین وقایعی از افغانستان دفاع اقتصادی، سیاسی و نظامی کند.
ز-تعهد به مصرف کمکها ازمجرای بودجه رسمی دولت افغانستان
نکتهای که جانب افغانستان در این اواخر نسبت به آن حساسیت زیادی از خود نشان داده، مشخص شدن میزان کمکهایی است که آمریکا برای ده سال آینده وعده داده است. این نگرانی در این اواخر تا حدودی رفع شد. آمریکا در اجلاس شیکاگو وعده سپرد که سالیانه ۴.۲ ملیارد دلار به افغانستان کمک کند. نکته دیگر چگونگی مصرف این کمکها است، ازنحوه مصرف کمکهای خارجی طی ده سال گذشته نیز دولت افغانستان به شدت ناراضی بوده است.
یکی ازعوامل عدم مؤثریت لازم کمکهای جامعه جهانی از نظر دولت افغانستان نحوهای مصرف آن است که بخش عمده آن مستقیما توسط خود کشورهای کمک کننده یا نهادهای غیر دولتی مصرف شده است.
دولت افغانستان با تکیه بر این تجارب نسبت به چگونگی مصرف کمکهای آمریکا طی ده سال آینده تا حدود نظر خود را در توافقنامه بر جانب مقابل تحمیل کرده است. در توافقنامه پیش بینی شده، مبلغی که سالیانه برای آموزش، تجهیز، مشورت دهی و توسعه توان دفاعی نیروهای امنیتی افغانستان اختصاص داده میشود، از طریق بودجه رسمی دولت افغانستان و تحت نظارت نهادهای مالی دولتی به مصرف برسد.(م۴)
درکنارنقاط مثبتی که در متن توافقنامه نقاط ضعفی نیز به چشم میخورد. برخی از نقاط ضعف این توافقنامه دو جانبه رابه شرح ذیل میتوان فهرستکرد.
الف-عدم شفافیت میکانیسم دفاع از افغانستان در برابر تجاوز خارجی
تعهد دفاع از افغانستان در برابر تجاوز خارجی به طور قطع تحت فشار و اصرار مقامات افغانستان، بخصوص شخص رئیس جمهور، صورت گرفته است. اما علیرغم پیش بینی تعهد آمریکا راجع به دفاع از افغانستان در برابر تجاوز خارجی، میکانیسم عملی این دفاع شفاف و خالی از ابهامات نیست. دو نکته مشخص در این زمینه بیش از سایر ابعاد قابل توجه است.
۱-بازی باکلمات
در ماده مربوط به دفاع از افغانستان در برابر تجاوز خارجی بیش از حد با کلمات بازی شده است. جملات مبهم، مجمل و عاری از صراحت وشفافیت است. گویا هدف عبارت پردازی صرف و فرار از پذیرش مسئولیت صریح و شفاف بوده است.
یک بخش عمدای از عبارتهای بندهای مختلف ماده ششم، به عبارتهای از این قبیل اختصاص یافته است که ایالات متحده هر نوع تجاوز خارجی و تهدید تجاوز علیه حاکمیت ملی، استقلال سیاسی و تمامیت ارضی افغانستان را با نگرانی شدید مورد توجه قرار میدهد، ایالات متحده می پذیرد که تجاوز نظامی علیه حاکمیت ملی، استقلال سیاسی و تمامیت ارضی افغانستان تجاوز علیه ثبات افغانستان و ثبات منطقه است و صلح و ثبات منطقهای و بینالمللی را با خطر مواجه میسازد، دو طرف در مواقع تجاوز خارجی علیه افغانستان و یا تهدید به تجاوز خارجی مشورتهای لازم را به منظور اتخاذ روشهای جامع دربرابر آن به عمل می آورند، و....
این نوع عبارت پردازیها تعهد حقوقی صریح و الزام آوری را در پی نخواهد داشت. آنچه که از دل این جملات طولانی و تعارفی میتوان استخراج کرد، این است که هرگاه افغانستان مورد تجاوز نظامی قرار گیرد و یا در معرض تهدید به تجاوز قرار گیرد، آمریکا با دولت افغانستان وارد مشوره خواهد شد تا در مورد اقدامات مناسب سیاسی، اقتصادی، و نظامی در برابر تجاوز تصمیم مشترک اتخاذ کند.
به نظرمی رسد گروه کاری آمریکا نهایت تلاش خود را در این ماده به خرج داده تا در مورد دفاع مشترک نظامی از افغانستان تعهد واضحی داده نشود. در عین حال ظاهر ماده نشانگر چنین تعهدی باشد. در هیچ یک از فقرات شش گانهای ماده ششم از واژه "دفاع"در برابر تجاوز خارجی کار گرفته نشده است. به لحاظ حقوقی این عبارات جز تعهد به مشوره و تلاش در جهت یافتن راه حل و گفتگو برای دفع تجاوز، مسئولیت بین المللی دیگری را ایجاب نمیکند.
دفاع مشروع مشترک در برابر تجاوز که در پیمانهای نظامی بین المللی امر رایجی است و با نظام حقوقی منشور سازمان ملل هم تعارضی ندارد، از این عبارات استنباط نمیشود.
قید دیگری نیز در ماده ششم برای عملی نشدن تعهد دفاع از افغانستان در برابر تجاوز خارجی پیش بینی شده است و آن تعلیق دفاع به الزامات ناشی از قانون اساسی است.
۲-معلق کردن دفاع به الزامات ناشی از قانون اساسی
در بند چهارم ماده ششم بر این موضوع تأکید صورت گرفته است که در صورت وقوع تجاوز نظامی علیه افغانستان هریک از دو طرف بعد از مشورتها و مذاکرات لازم در مورد چگونگی عکسالعمل در برابر آن و تعیین نوع اقدام از میان اقداماتی چون سیاسی، دیپلماتیک، نظامی و یا اقتصادی، بر اساس الزامات ناشی از قانون اساسی خود عمل خواهند کرد.
این قید قید زاید و غیرضروری مینماید. به نظر میرسد هدف از آن نیز باز کردن راهی باشد برای توجیه عملی نشدن تعهد دفاع در مواردی که طرف آمریکا به هر دلیلی آن را مصلحت نداند.
ب-تعیین خسارات به طور یک جانبه از طرف مقامات نیروهای آمریکایی
یکی از موارد تعهدات پیش بینی شده در توافقنامه تعهد آمریکا به جبران خساراتی است که ممکن است از سوی نیروهای این کشور به اشخاص حقیقی و حقوقی و نهادهای دولتی وارد آید. بر اساس این تعهد آمریکا موظف است هر نوع آسیب ها، صدمات و خساراتی را که در اثر تخلفات و اعمال جرمی نظامیان و غیرنظامیان وابسته، به اشخاص و دولت افغانستان وارد میشود، به طور عادلانه و معقول جبران کند.
در تنظیم این اصل معیار اصول حقوقی و معیار عقلانی رعایت شده است. اما انتقادی که بر آن میتواند وارد باشد این است که مرجع رسیدگی و تشخیص خسارت و هم چنین تعیین میزان آن در صلاحیت مقامات نیروهای آمریکا است.
