北京來信：亞投行--中國為何「另起爐灶」？

近期關於中國主導的亞洲投資銀行（簡稱：亞投行或AIIB）登上了國際媒體頭條。上周，英國宣佈正式申請加入亞投行。今天，法國、德國與意大利也都表示有意加盟亞投行，澳大利亞也暗示會考慮中國的邀請。

這些國家的舉動引起了盟友美國的顧慮。在英國宣佈加入亞投行後，與其有「特殊伙伴關係」的美國公開表明異議。

中國是不是企圖挑戰美國的霸主地位，削弱以美國為主導的世界銀行的地位？中國會不會採取過低的環保等標凖，大量輸出劣質資金，由此導致環境的惡化和社會不平等的加劇？

當前的國際體系大多建立於二戰以後，美國發揮了重要的領導作用，試圖通過國際經濟合作避免1919-1939期間經濟大蕭條的歷史悲劇的重演。中國自從改革開放以來加入到以美國為主導的國際體系，經濟全球化幫助中國從貧窮落後的第三世界國家發展成為世界第二大經濟體和第一大貿易國。

或許很多人會心存疑問，如果中國是以美國為主導的國際體系最大的受益者之一的話，為何中國在受益於既有國際體系的同時，又試圖在該體系之外「另起爐灶」呢？

試圖謀求更大話語權

中國起初試圖在美國為首的國際經濟組織裏謀求更大的話語權。中國於1980年恢復在世界貨幣基金組織和世界銀行的合法席位，開始接受世界銀行的國際開發協會的援助。

中國雖然在世界銀行的執行董事會上獲得一個席位，但是自20世紀70、80年代以來世行執董會的權力逐步被削弱。背後的原因在於，發達國家利用其對世行集團旗下的國際開發協會增資談判的契機，憑借其財力設定世行的發展政策和援助的附加條件。

雖然這些由援助國通過閉門會議所商定的發展政策隨後也會走一下程序，由執董會批准後方能生效，但是由於發達國家在世行執董會上享有超過半數的投票權，發展中國家很難在政策制定過程中施加自己的影響力。

比如，從80年代末開始，發達國家在環境保護等諸多方面設定了高標凖，受援國若不實行這些高標凖，世行就會減少甚至停止對其援助。

發展中國家認為不公

不可否認，發達國家政府把納稅人的錢捐給世行，有權利來要求這些援助達成如期的發展效果。但是，發展中國家政府認為，這種做法是不公平的，因為發展中國家承受世行發展政策所帶來的直接後果，卻沒有機會在政策商議之初發表自己的觀點。

無外乎二十四國集團（發展中國家成立的政府間國際組織）早在1989年就公開發表聲明說，發達國家的援助國以環保為借口來強制推行高標凖阻礙發展中國家的經濟發展。

甚至世行前任法律總顧問Ibrahim Shihata也發文評論說，按照世行章程規定，援助國的增資談判代表不享有制定世行政策的「法律地位」，不應該在捐贈世行的同時額外的要求設立援助的附加條件。

Ibrahim Shihata進一步認為，世行執董會才是制定政策的合法機構，世行政策的制定過程應該在成員國之間廣泛的徵求意見，而不能讓一撮富國先行制定好標凖，以此架空執董會，導致發展中國家在世行治理中越來越邊緣化。

而且，由於世行管理層需要大約每三年就要請求發達國家再次注資給國際開發協會，這些附加條件進一步從國際開發協會擴展到國際復興與發展銀行。由此導致，中等收入國家雖然沒有接受發達國家的援助，卻要無奈接受由援助國主導制定的發展政策和捆綁於發展資金的附加條件。

「發展階段制約」

中國和其它發展中國家認為，環保、參與和良治等目標固然美好，但在制定標凖時需要考慮到不同的發展階段的制約。否則，過於苛刻的環保標准將阻礙發展中國家的經濟增長；過於強調清廉等制度環境的重要性，而不以具體的發展項目來推進制度環境的逐步改善，就會導致「水至清則無魚」的困境。

於是，中國政府決定主動謀劃，於2007年，宣佈首次給世界銀行的國際開發協會捐資，標誌著中國在世界銀行完成了從受援國到援助國身份的轉換，以期在增資談判桌上謀得一席之地，影響世行的發展理念與政策。

然而，中國發現改變世行並非易事。世行的管理層大多畢業於英美的高校，深受美國價值觀和主流經濟學的影響，很難接受中國政府關於「產業政策」等有悖於主流新自由主義發展政策的主張。

同時，世行作為全球知名的國際發展組織，備受非政府組織的關注，很難放鬆環保等方面的高標凖。更值得一提的是，雖然美國總統已經同意在國際貨幣基金組織裏給中國等新興經濟體更多的投票權，但是由於美國國會的阻撓這個改革方案遲遲沒有落實。

於是，中國政府預測在可預見的未來，改革現有的以美國為主導的國際經濟組織難上加難，從而決定在世行之外另設機構，來從外部施壓，促使世行的發展政策有所改變。

所以，中國成立新的發展融資機構的意義不僅僅在於對外輸出資金，幫助發展中國家解決基礎設施融資的資金缺口，而且更重要的是撼動了已有的以發達國家為主導的國際發展政策制定過程，為如何改善發展政策和實踐提供了反思和討論的契機。

作者簡介：

徐佳君，牛津大學國際關係博士。曾擔任世界銀行負責債務可持續研究的國際顧問，曾任職於2015年後聯合國發展議程高級別名人小組秘書處，負責發展融資和南南合作的研究，曾被遴選為「展望2022年全球治理」的中國青年代表，即將出版題為《Buying Influence? The International Diplomacy behind Donor Financing of the World Bank』s International Development Association》的學術專著。

（責編：歐陽成）

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