“对农民有点儿太亏了”：20元人民币何以引爆中国养老金的讨论

今年中国全国“两会”落下帷幕，但有关政府基础养老金提涨20元的讨论才刚开始。

总理李强在全国人大会议开幕式上发表的政府工作报告中，宣布将“城乡居民基础养老金”最低标准再提高20元人民币至每月163元（24美元；754元新台币）。按全国约有1.8亿人领取计算，涉及年均财政投入432亿元人民币。

在一些官方媒体正面评价基础养老金“八连涨”之际，人大代表与评论人士指出城市与农村之间的养老金标准差距巨大，呼吁进一步大幅提高人均金额，也有意见认为这对提振内需，促进经济增长甚有帮助。

然而，观察人士已持续多年对中国养老金制度的可持续性提出警告，能否实现老年人“共同富裕”，其压力恐怕不容小觑。

20元“投资于人？”

在3月5日发表的政府工作报告中，总理李强説：“城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元。健全社保关系转移接续政策。扩大普惠养老服务供给，积极发展农村养老服务，制定推进银发经济高质量发展的措施，实施康复护理扩容提升工程，做好独居老人失能失智等困难群体的关爱帮扶。”

报告还提出要“突出推进全体人民共同富裕”，当中包括“人均预期寿命提高到80岁”，“积极应对人口老龄化，养老机构护理型床位占比提高到73%”，“完善收入分配制度，健全社会保障体系，持续巩固拓展脱贫攻坚成果”。

这在随后的讨论中被视为“投资于人”政策的一部分。2025年11月举行的中共二十届四中全会上，这个词语出现在中共中央关于中国第十五个五年规划的建议文件中。3月12日，全国人大会议通过了关于“十五五规划”纲要的决议。

中国养老金制度有所谓的“三大支柱”，据中共《人民日报》解释，第一支柱是基本养老保险，参保人数超10亿；第二支柱包括企业年金和职业年金，由单位和职工共同缴费，国家给予政策支持；第三支柱包括个人养老金和其他个人商业养老金融业务。

另据《中国青年报》介绍，以农民为主体的城乡居民基本养老保险始于2009年，居民实际领到的养老金可以分成政府财政补助和个人缴费两部分，而财政补助又分为国家最低标准和地方政府补贴两部分，政府工作报告中提涨20元的部分属于前者。

普遍报导指出，目前中国约有1.8亿人每月支取城乡居民基础养老金，其中农民占比超过70%。

官方《贵州日报》正面评价称：“一杯奶茶，一次短途打车……对很多年轻人来说，20元或许有些微不足道。但对偏远地区、低收入老年群体而言，这20元却有实实在在的民生改善价值：或是一斤鲜肉、一板鸡蛋，又可能是一周购买基本蔬菜的开销、是几斤平价大米的价钱。”

但这似乎不足以掩盖忧虑。四川阿坝州全国人大代表，马尔康市养护院院长格西王姆对《新京报》説：“财政每年给老年人提高20元保险金，现在老龄化严重，我们每年要支出多少？”

该报也引述山西人代郭凤莲説：“每月200块钱的养老金，对农民有点儿太亏了。”

中国全球化智库副秘书长王子辰在一篇英文博客中説，基础养老金最低标准确实从2009年的每月55元提高至今天的163元，“但这种提升是从一个低得近乎侮辱的基础上开始的”。

媒体陆续报导了其他“两会”代表的相关建议。其中，获中共评选为“全国脱贫攻坚先进个人”的山西运城人代雷茂端提出，用三年时间，分步将70岁以上农民的基础养老金提高至每月500元。

湖北全国人代毕利霞在分组讨论中的有关发言更在微博上成为了热门内容。媒体形容她哽咽着说，希望当局将农村70岁以上老人的养老金每月提高到400元。

而在政府工作报告发表前，湖南人代，零食商人张学武提出，从2026年到2030年，逐步将中国农民的养老金，提高至每人月均1000元的水平——张学武是中共定义下的所谓“党外人士”，是中国国民党革命委员会（民革）党员。

同样属于“党外人士”的全国人大常委，中国民主同盟党员郑功成，身兼中国社会保障学会会长，因而受到包括官方中国中央电视台等多家媒体追访。他认同以一、两百元基础养老金“显然不能”保障农村老人的基本生活，提出可考虑针对80岁及以上的农村高龄老人每人每月增发500元专项补贴，这涉及约2000万人。

中国国家发展改革委员会社会发展司司长刘德春在两会期间的吹风记者会上称，当局将在“十五五”时期健全基本养老保险待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金，并合理提高城乡居民医保补助标准。

王子辰在博客文章中指出，要是维持着每年20年的增幅，要想实现农村养老金每人月均1000元，恐怕要到2068年方能达标。

“许多如今成为这场争论核心的年长村民，恐怕无缘等到那一天。也正因如此，这个问题才格外触动人心。”

城乡差距：12倍多

农民基础养老金金额偏低之余，《经济观察报》指出，整个养老金制度还存在着职业与区域失衡。

其中，2025年，全国城乡居民月均养老金287元，而城镇职工养老保险月均3498元，待遇相差12倍多；上海基础养老金每月1555元，甘肃249元，东西部地区差距达6.2倍。

山西运城人代雷茂端对《财经》杂志评论説，农民基础养老金的绝对增长额和增长率，均显著滞后于城镇职工养老金及社会平均工资的增长速度，导致相对差距持续拉大，不仅体现在当期收入上，更削弱了农民未来的消费能力和抵御风险的能力。

差距还体现在养老金偏低所牵连的开销负担问题上。上海新民晚报上观新闻的一篇评论指出，在这次全国“两会”上，多位代表委员直言，部分农业大省农村老人养老金难以覆盖医疗、照料等日常需求。

文章説：“为甚么这些建议在今天格外引人关注。是因为许多交过公粮、缴过农业税、出过义务工，为国家粮食安全和工业化、城镇化发展作出贡献的老农民已经年事已高。以目前农村养老金最低标准的上涨速度。他们中的许多人恐怕难以享受到较为宽裕的生活保障。”

这里所描述的，是1949年中共建政后，农民透过无偿上缴粮食来缴纳农业税、给基础建设项目义务劳动等集体经济措施。农业税制度已于2006年废止。

上观新闻的文章说：“让农村老人安享晚年，是社会道义所在，是民生责任所系。”

全国人大常委郑功成对《南方都市报》说：“在农村调查发现，80岁以上的老人还在劳作的现象并不罕见，而城镇退休人员平均不到60岁就开始享受生活，因养老金待遇差距巨大而导致的这种局面需要尽快改变。”

他进一步提出，“十五五”期间，中国应当以逐步缩小机关事业单位、企业职工和城乡居民三大群体的养老金待遇差距，以及同一群体在不同层级、不同地区之间的养老金待遇差距，为重要任务，并需要制定清晰的时间表与路线图。

路线图未有，但“十五五规划”纲要中的一句“逐步提高城乡居民基础养老金，退休人员基本养老金调整向待遇较低群体倾斜”，被一些微信公众号文章引用为北京当局的保证。

调涨养老金可持续吗？？

据中国国家统计局数据，中国60岁及以上人口于2024年底首次突破3亿人大关，达3.1亿人；联合国世界卫生组织（WHO）预测到2040年将达4.02亿人，占总人口28%。

2025年3月，时任中国民政部副部长唐承沛説，未来10年内，中国60岁及以上的老年人口每年净增超过1000万人。

美国外交关系协会（Council on Foreign Relations；又译外交关系委员会）高级研究员刘宗媛博士去年在一篇博客文章中指出，中国基础养老金以及其所关联的社会保障制度还面对着企业养老金供款率偏高的问题。中央政府在2015至2019年间六度下调企业供款率上限，旨在降低企业成本，但却同时加剧了养老金储备下降的问题。

刘宗媛的文章説，当前中国养老金制度承受着额外压力，因为新冠病毒病（COVID-19）疫情后经济复苏乏力，疲软的劳动市场导致养老金缴费减少、支出增加。在黑龙江等“铁锈带”地区，或宁夏等西部内陆省份，地方政府难以支撑养老金支出，被迫透过具争议性的举债方式来支付养老金。

在今年的政府工作报告中，经济增长预期从过去两年的5%换成了“4.5%至5%”的区间值，数字为1991年以来最低。这再次引起了外界对中国经济状况的忧虑。

全国人大常委会此前通过决定，自2025年初起以15年时间，逐步分批将男职工的法定退休年龄从原来的60岁延迟到63岁，女职工的法定退休年龄从原来的50岁、55岁分别延迟到55岁、58岁。此举被观察人士视为中共中央总书记习近平拆解中国养老危机的尝试。

这次提涨城乡居民基础养老金最低标准每月20元的措施也带来了提振内需的期望。人代雷茂端认为能让农村老人敢于买油盐、敢看病、敢添置衣物，同时减轻其子女的养老压力，释放出消费空间，进而带动县域经济和乡村振兴，创造更多的就业和创业机会。

浙江大学跨学科中心特约研究员贾拥民博士撰文称：“假如只是一次性地给一位农村老人一笔钱，他可能会存下来，因为担心以后不会再有了。相反，如果他有了明确的预期，知道以后每个月都有一笔可以维持基本体面生活的养老金，老人们当然是愿意花钱的。”

贾拥民形容提高农民养老金非常紧迫，否则可能会错过通过补贴农村老人来促进消费，进而推动经济转型的“宝贵时间窗口”。

丹麦哥本哈根商学院经济学家米格尔·索萨·杜阿尔特博士（Dr Miguel Sousa Duarte）团队刚在3月初发表的一篇论文，用另一种角度描述了不及时提涨养老金可能带来的影响。

论文指出，社会经济地位较低的人往往寿命较短，领取福利的时间也较短，因此可能会因退休年龄的提高而承受不成比例的负担，从而可能破坏退休金制度预期的累进性——透过向低收入者提供比例更高的福利金来收窄贫富差距。

滙丰银行（HSBC）环球投资研究大中华区首席经济师刘晶曾发表报告説，在提升退休年龄外，中国仍须采取更大刀阔斧的手段来改革养老金制度。若中国家庭之间估计达600万亿（兆）元人民币的财富可以以每年1个百分点的增幅，从现金与存款转移至退休保险产品，则可带来约55万亿元的保险与养老金资金。

全国人大常委，中国社会保障学会会长郑功成对《中国青年报》指出，激励居民参保积极性，才能够做大居民养老保险基金，例如是找到缴费责任分担者，未来应当提高对参保农民缴费的财政补贴力度，同时通过发展集体经济来分担农民参保缴费之责。

《新京报》报导，四川阿坝州全国人大代表格西王姆建议，特别是针对农村地区，为了实现提高养老保险金的可持续性，可以探索让村集体和地方财政共同协作发力。