ทำไมเหตุการณ์รัฐบาลปิดทำการหรือชัตดาวน์จึงเกิดแค่ในสหรัฐฯ

รัฐบาลสหรัฐฯ เคยปิดทำการหรือชัตดาวน์ (Government Shutdown) มากถึง 10 ครั้ง ในช่วงเวลา 40 ปีที่ผ่านมา ขณะที่ในประเทศอื่น ๆ รัฐบาลสามารถทำงานได้อย่างต่อเนื่อง แม้ว่ากำลังเผชิญสงครามหรือวิกฤตทางรัฐธรรมนูญ แล้วเหตุใดการปิดทำการของรัฐบาลสหรัฐฯ ยังคงเกิดขึ้นเรื่อย ๆ

สำหรับประเทศส่วนใหญ่ในโลก การปิดทำการรัฐบาลถือเป็นข่าวร้ายอย่างมาก ซึ่งมักจะเป็นผลจากการปฏิวัติ การถูกบุกรุก หรือภัยพิบัติ

ข้อเท็จจริงที่ว่าบรรดาผู้นำสหรัฐฯ หนึ่งในชาติที่ทรงอิทธิพลมากที่สุดในโลก เป็นตัวการสร้างวิกฤตเสียเอง ซึ่งทำให้บริการภาครัฐหยุดลงชั่วคราวและชะลอการเติบโตทางเศรษฐกิจ เป็นเรื่องที่สร้างความประหลาดใจให้กับหลายคน

ในข้อตกลงที่ผ่านในช่วงนาทีสุดท้ายเมื่อวันที่ 30 ก.ย. สภาผู้แทนราษฎรสหรัฐฯ หลีกเลี่ยงการชัตดาวน์ด้วยการผ่านร่างงบประมาณระยะสั้นฉบับชั่วคราวหรือที่เรียกว่าเป็นร่างงบประมาณหยุดช่องว่างการใช้จ่ายงบฯ เพื่อให้รัฐบาลกลางเปิดทำการต่อไปได้อีก 45 วัน จนถึงกลางเดือน พ.ย.

แต่นั่นหมายความว่า นักการเมืองสหรัฐฯ ต้องกลับไปที่โต๊ะเจรจา และสหรัฐฯ อาจเผชิญกับการปิดทำการรัฐบาลอีกครั้ง หากเงินงบประมาณระยะสั้นนี้หมดลง

แล้วทำไม เรื่องการปิดทำการหรือชัตดาวน์ ยังคงเกิดขึ้นต่อเนื่องในสหรัฐฯ

ตามรัฐธรรมนูญการปกครองด้วยระบบสหพันธรัฐของสหรัฐอเมริกา อนุญาตให้อำนาจแต่ละฝ่ายของรัฐสามารถถูกควบคุมจากพรรคการเมืองที่แตกต่างกันได้ นี่เป็นการออกแบบการปกครองจากผู้ก่อตั้งประเทศที่ต้องการให้เกิดการประนีประนอมและการถกเถียงปรึกษาหารือ แต่เมื่อเร็ว ๆ นี้ ระบบการปกครองเช่นนี้กลับทำให้เกิดผลตรงกันข้าม

นั่นเป็นเพราะเหตุที่เกิดขึ้นในปี 1980 เมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมของสหรัฐฯ ภายใต้รัฐบาลของประธานาธิบดี จิมมี คาร์เตอร์ ได้ออกแนวการตีความการใช้กฎหมายป้องกันงบประมาณขาดดุล ปี 1884 (Anti-Deficiency Act) ขึ้นมาใหม่

กฎหมายงบประมาณในศตวรรษที่ 19 ฉบับนี้ ห้ามรัฐบาลทำสัญญาต่าง ๆ หากไม่ได้รับอนุมัติจากสภาคองเกรส ทั้งนี้ ในช่วงเกือบ 100 ปีที่กฎหมายฉบับนี้บังคับใช้ หากมีช่องว่างรอยต่อของงบประมาณ รัฐบาลก็จะอนุญาตการใช้จ่ายงบประมาณที่จำเป็นดำเนินต่อไปได้ แต่หลังจากปี 1980 รัฐบาลสหรัฐฯ บังคับใช้กฎหมายนี้แบบเข้มงวดมากขึ้น นั่นคือ "ไม่มีงบ ก็ไม่ใช้จ่าย"

การตีความกฎหมายงบประมาณครั้งนั้น ทำให้สหรัฐฯ แตกต่างจากประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยที่ไม่มีรัฐสภา อย่างบราซิล ที่รัฐบาลที่เข้มแข็งสามารถทำให้ภาครัฐดำเนินงานไปได้ต่อเนื่องแม้ว่าจะเจอทางตันด้านงบประมาณ

การปิดทำการครั้งแรกของรัฐบาลสหรัฐฯ เกิดขึ้นหลังจากยึดใช้แนวทางใหม่ดังกล่าวได้ไม่นาน นั่นคือในปี 1981 เมื่อประธานาธิบดีโรนัลด์ เรแกน ใช้สิทธิวีโตคัดค้านร่างงบประมาณ โดยในครั้งนั้นรัฐบาลสหรัฐฯ ต้องปิดทำการเป็นเวลา 2 วัน หลังจากนั้นเป็นต้นมา ก็มีการชัตดาวน์เกิดขึ้นอย่างน้อยอีก 10 ครั้ง ซึ่งมีตั้งแต่ปิดทำการครึ่งวันไปจนถึงเป็นเดือน ๆ

การปิดทำการหน่วยงานรัฐครั้งล่าสุด เกิดขึ้นในสมัยประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ระหว่างวันที่ 21 ธ.ค. 2018 ถึง 25 ม.ค. 2019 ซึ่งเป็นการปิดทำการรัฐบาลที่ยาวนานที่สุดเท่าที่เคยมีมา

อย่างไรก็ตาม แม้รัฐบาลปิดทำการ แต่งานของรัฐบางส่วนยังดำเนินการต่อเนื่องไปได้ ไม่ว่าจะเป็นงานด้านประกันสังคมและการทหาร แต่ในช่วงที่หยุดทำการ พนักงานของรัฐนับแสนคนจะไม่ได้รับเงินเดือนค่าจ้าง ซึ่งทำเนียบขาวประเมินว่า การปิดทำการเช่นนี้ทำให้อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (GDP) ของสหรัฐฯ ลดลง 0.1% ในแต่ละสัปดาห์ที่รัฐหยุดจ่ายเงินเดือน

สำหรับประเทศอื่น ๆ ในโลก การปิดทำการเช่นนี้เป็นไปไม่ได้เลย ประเทศในแถบยุโรปที่ส่วนใหญ่ปกครองด้วยระบบรัฐสภา ระบบจะบังคับในทางปฏิบัติให้ทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติถูกคุมโดยพรรคการเมืองหรือกลุ่มพรรคร่วมรัฐบาลเดียวกัน แต่ก็เป็นไปได้เช่นกันที่สภาอาจคว่ำร่างกฎหมายงบประมาณที่นายกรัฐมนตรีเสนอ แต่การโหวตคว่ำจะนำไปสู่การเลือกตั้งใหม่ ไม่ใช่การหยุดการทำงานของภาครัฐ

ตัวอย่างเช่น ในแคนาดาเมื่อปี 2011 พรรคการเมืองฝ่ายค้านคว่ำร่างงบประมาณที่นายสตีเฟน ฮาร์เปอร์ นายกรัฐมนตรีจากพรรคอนุรักษนิยมเสนอ ซึ่งพรรคอนุรักษนิยมเป็นเสียงข้างน้อยในสภาตอนนั้น จากนั้นสภาผู้แทนราษฎรแคนาดาจึงลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล ทำให้เกิดการเลือกตั้งใหม่ ในขณะที่บริการต่าง ๆ ของภาครัฐยังคงเดินหน้าต่อไป

หรือกระทั่งในเบลเยียม ก็เคยเกิดช่วงสุญญากาศที่ไม่มีรัฐบาลจากการเลือกตั้งปกครองประเทศถึง 589 วัน ระหว่างปี 2010-2011 แต่บริการสาธารณะทั้งหลายก็ยังคงเดินหน้าต่อไป

อีกตัวอย่างเมื่อเร็ว ๆ นี้ คือประเทศไอร์แลนด์ ซึ่งบริการจากภาครัฐต้องดำเนินไปในช่วงที่มีรัฐบาลเสียงข้างน้อยระหว่างปี 2016-2020 ซึ่งได้รับความไว้วางใจจากการที่พรรคการเมืองที่ไม่ได้เป็นรัฐบาลให้การสนับสนุนกฎหมายงบประมาณรายจ่ายและโหวตไว้วางใจรัฐบาล

ลักษณะความร่วมมือดังที่กล่าวมานี้ เห็นได้น้อยลงในสหรัฐฯ ที่ซึ่งพรรคการเมืองฝั่งตรงกันข้ามดูเหมือนเต็มใจจะใช้การชัตดาวน์ของรัฐบาล มาเป็นข้อต่อรองกับอีกฝ่าย ยกตัวอย่างเช่นในการชัตดาวน์รอบล่าสุด ถือเป็นผลพวงจากการที่สมาชิกเสียงข้างน้อยสายอนุรักษนิยมสุดโต่งจากพรรครีพับลิกันในสภาคองเกรสต้องการตัดลดงบประมาณลงอย่างมาก ซึ่งสมาชิกพรรครีพับลิกันสายกลางและสมาชิกพรรคเดโมแครตไม่เห็นด้วย

อย่างไรก็ดี ข้อตกลงล่าสุดโหวตผ่านไปแล้วเมื่อวันเสาร์ที่ผ่านมา ด้วยข้อแม้ว่า รัฐบาลสหรัฐฯ จะไม่ใช้งบประมาณไปกับสงครามยูเครนเพิ่มอีก

เทียบกรณีไทย ไม่มีรัฐบาล 4 เดือน แต่ยังใช้งบประมาณประจำปีได้

สำหรับประเทศไทย ในช่วงการเปลี่ยนผ่านรัฐบาลที่ผ่านมา ที่กว่าจะได้คณะรัฐมนตรีชุดใหม่ก็ล่วงไป 4 เดือนหลังเลือกตั้ง นับเป็นช่องว่างที่ยาวนาน แต่ก็ไม่ได้หมายความว่า การบริการสาธารณะจากรัฐหรือการจ่ายเงินข้าราชการจะหยุดชะงักไป

เพราะตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ปี 2560 ระบุไว้ใน มาตรา 141 ว่า ถ้าพระราชบัญญัติงบประมาณรานจ่ายประจำปีงบประมาณออกไม่ทันปีงบประมาณใหม่ ให้ใช้กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณปีก่อนนั้นไปพลางก่อน โดยตาม พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ระบุว่า ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณกำหนด โดยการอนุมัติของนายกรัฐมนตรี

ล่าสุด นายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้เปิดประชุมมอบนโยบายและแนวทางการจัดทำจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 แก่หน่วยงานราชการ ในวันนี้ (2 ต.ค.)