L'Occident peut-il confisquer les milliards gelés de la Russie ?

L'Europe et les États-Unis examinent les possibilités de confisquer les 285 milliards de dollars d'épargne russe gelés en Occident. Ils veulent les donner à l'Ukraine pour la protéger contre les agressions et pour la reconstruction d'après-guerre. Mais est-ce possible ?

La situation est sans précédent. Jamais auparavant on n'avait tenté de soutirer autant d'argent à une puissance nucléaire et à un membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU. Par exemple, l'Irak a été contraint de verser des compensations au Koweït et à d'autres pays touchés par la première guerre.

L'Argentine a été facturée pour les Malouines. Mais le monde n'a pas tenté une confiscation d'une telle ampleur depuis le traité de Versailles, qui a imposé un tribut à l'Allemagne après la Première Guerre mondiale.

Les voix des partisans de la confiscation se font de plus en plus fortes. Les scénarios de saisie d'actifs se multiplient. Le Kremlin a transféré la majeure partie de ces actifs des États-Unis vers l'Europe avant la guerre, dans l'espoir que l'UE ne couperait pas les liens avec la Russie, son principal partenaire commercial et son principal fournisseur d'énergie, pour le bien de l'Ukraine.

Les détracteurs de la confiscation en Occident craignent qu'une telle mesure ne compromette la stabilité financière et le rôle du dollar et de l'euro en tant que principales monnaies de réserve. Le Kremlin, pour sa part, promet de répondre en saisissant les actifs occidentaux bloqués en Russie.

Les États-Unis, l'Europe et leurs alliés voulaient se mettre d'accord sur la confiscation avant la réunion de février du Groupe des Sept, mais ils n'y sont pas parvenus. La prochaine échéance est le sommet des dirigeants des démocraties développées qui se tiendra en Italie à la mi-juin.

La situation devient chaque jour plus confuse. Nous avons tenté de répondre aux principales questions : combien d'argent est gelé, peut-il être pris à la Russie et donné à l'Ukraine, comment exactement, quelles seront les conséquences si cela se produit ?

Voici ce que nous savons à ce jour.

Pourquoi veulent-ils supprimer

Le premier argument est que l'agression de la Russie a causé d'énormes dégâts à l'Ukraine. La Banque mondiale a déjà estimé le coût de la restauration et de la reconstruction du pays à 411 milliards de dollars, soit plus que le montant des avoirs russes gelés.

En décembre 2023, les dirigeants du Groupe des sept pays ont juré qu'ils ne débloqueraient rien tant que le Kremlin n'aurait pas dédommagé l'Ukraine pour ses pertes.

"La logique est simple. Les actifs russes ne retourneront pas en Russie dans un avenir proche. Et l'Ukraine, conformément au droit international, doit recevoir une compensation de la part de la Russie", déclare Philip Zelikow, de l'université de Stanford, qui fait campagne pour la confiscation.

Ce vétéran du département d'État américain a été l'un des premiers à soulever publiquement la question des avoirs russes après l'invasion de l'Ukraine.

"La Russie a commis une erreur colossale aux proportions historiques. Il n'y a pas de précédent dans l'histoire pour un pays agresseur qui conserve d'énormes sommes d'argent sur des comptes dans des pays qui ont souffert de son agression", a-t-il déclaré. - Il m'a semblé logique que ces pays veuillent profiter de la situation et utiliser l'argent russe gelé pour aider l'Ukraine. Mais il leur a fallu près de deux ans pour le faire."

Le deuxième argument est de démontrer à Vladimir Poutine l'unité et la détermination de l'Occident à un moment où celles-ci sont de plus en plus douteuses en raison du refus du Congrès américain de fournir une aide à l'Ukraine et des différends au sein de l'UE sur l'ampleur des sanctions et de l'assistance militaire.

"Poutine ne comprend que le langage de la force. Et il a besoin de démontrer cette puissance pour le contraindre à la paix. Car aujourd'hui, soyons réalistes, Poutine nous rit au nez", a déclaré Johan van Overtveldt, président de la commission des budgets du Parlement européen et ancien ministre belge des finances.

Il a proposé son propre plan : ne pas confisquer les 190 milliards d'euros d'actifs russes gelés en Europe, mais les utiliser comme garantie pour un prêt. L'argent serait donné à l'Ukraine et la Russie serait obligée de rembourser le prêt à la fin de la guerre.

"Nous devons être plus audacieux", a-t-il déclaré. - Oui, la confiscation de près de 200 milliards d'euros comportera des risques juridiques, monétaires et géopolitiques. Mais il est bien plus dangereux de rester les bras croisés".

Le troisième argument est que l'Ukraine a besoin d'argent maintenant et que l'Occident lui en fournit de moins en moins.

Le soutien à l'Ukraine coûte des dizaines de milliards par an. Et alors que l'Europe est parvenue à surmonter les divergences politiques en son sein et à approuver un budget d'aide, le deuxième sponsor clé de la résistance ukrainienne, les États-Unis, a suspendu les allocations à la fin de l'année 2023.

Le leader de la course à la présidence, Donald Trump, a menacé de ne pas donner un centime à l'Ukraine s'il remportait l'élection de novembre.

En l'absence d'aide militaire, l'armée ukrainienne perd du terrain face à l'armée russe, et sans soutien financier, le budget risque de ne pas suffire pour entretenir le pays, payer les retraites, les salaires et reconstruire les infrastructures critiques que la Russie bombarde quotidiennement.

Cette année, Kiev a besoin d'environ 40 milliards d'euros d'aide, dont l'UE et le FMI n'ont promis que la moitié.

La confiscation des avoirs russes aiderait l'Occident à résoudre la question financière du soutien à l'Ukraine pour les années à venir.

Qui est pour et qui est contre

Les Américains y sont favorables. Même la secrétaire au Trésor, Janet Yellen, soutient déjà la confiscation. En décembre, elle s'inquiétait du sort du dollar, mais fin février, lors d'une réunion des ministres et banquiers du G20, elle a changé son fusil d'épaule : "Notre coalition, qui représente la moitié de l'économie mondiale, s'est engagée à ne pas dégeler 285 milliards de dollars d'actifs russes.

"Notre coalition, qui représente plus de la moitié de l'économie mondiale, s'est engagée à ne pas débloquer 285 milliards de dollars d'actifs russes tant que la Russie n'aura pas compensé les énormes dommages qu'elle a causés", a-t-elle déclaré.

"Je pense qu'il est urgent de trouver un moyen d'utiliser les actifs russes pour aider l'Ukraine à financer sa défense et sa reconstruction. Il existe de solides arguments en ce sens, qu'ils soient juridiques, économiques ou moraux. Mais nous devons agir ensemble et de manière équilibrée".

Mme Yellen a cessé de se préoccuper du dollar et de l'euro. Le monde détient encore près de 60 % de son épargne en dollars, environ 20 % en euros et seulement 3 % en yuans chinois.

"En fait, il n'y a pas d'alternatives au dollar, à l'euro et au yen (la monnaie japonaise - ndlr), donc je ne suis pas trop inquiet. Le seul risque pour la stabilité financière serait un abandon massif de ces monnaies. Mais je pense que c'est très peu probable, surtout compte tenu de la situation unique dans laquelle la Russie viole effrontément les normes internationales".

Mais l'avis des Américains est secondaire. Ce sont les Européens qui ont le dernier mot.

Sur les 285 milliards de réserves de la Russie, seuls 5 milliards environ sont gelés aux États-Unis. Le reste se trouve sur des comptes européens.

Dans un premier temps, les responsables politiques européens se sont montrés prudents, mais à l'approche des élections européennes de juin et en raison des problèmes liés à l'approbation de l'aide américaine à l'Ukraine, ils ont commencé à parler de confiscation.

"Il est temps de commencer à parler de l'utilisation du produit des avoirs russes gelés pour l'achat conjoint d'équipements militaires pour l'Ukraine", a déclaré Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, à la fin du mois de février.

La Commission européenne - en fait, le gouvernement de l'UE - prépare un plan pour utiliser partiellement l'argent russe ou les bénéfices de ses investissements, mais ce plan n'a pas encore été présenté. Il sera peut-être présenté avant le sommet européen des 21 et 22 mars.

Mais tout plan pourrait se heurter à la résistance de l'un des 27 pays de l'UE. La Hongrie a traditionnellement bloqué les sanctions contre la Russie et s'est même prononcée contre la confiscation des avoirs.

Les politiciens pro-russes du camp des sceptiques sont soutenus par des technocrates de pays qui se sont opposés à l'agression russe.

"Chaque pas dans la direction de (la confiscation), en particulier des actifs de la banque centrale, doit être soigneusement pesé en termes de légalité et de conséquences. Notre objectif est de soutenir l'Ukraine et d'affaiblir Poutine, pas d'affaiblir l'Occident et de saper l'ordre mondial et la stabilité financière", a déclaré la ministre allemande des finances, Christiane Lindner.

La semaine dernière, le président français Emmanuel Macron a autorisé l'expropriation des intérêts des avoirs gelés, mais a déclaré qu'il ne fallait pas toucher aux avoirs eux-mêmes.

"Nous ne sommes pas favorables à ce que l'on fasse des choses qui sont interdites par le droit international et à ce que l'on entame une discussion qui, je pense, affaiblira l'Europe", a déclaré M. Macron.

Quelles sont les possibilités de confiscation ?

Les actifs gelés sont les réserves de devises étrangères de la banque centrale russe, qu'elle avait déposées sur des comptes étrangers en dollars, euros, livres, yens et francs avant la guerre. La plus grande partie de ces réserves - près de 200 milliards d'euros - est détenue sous forme de titres auprès du dépositaire belge Euroclear.

Les obligations génèrent des revenus, certaines sont remboursées et converties en espèces. En droit belge, ces revenus sont imposables, même à 100 %.

Comme il s'agit d'un seul pays et d'une taxe, et non d'une confiscation, c'est l'argent qui a été discuté jusqu'à présent.

Mais de cette manière, l'UE n'obtiendra que quelques milliards d'euros par an pour l'Ukraine, puisqu'il ne s'agit que d'intérêts, et non du montant principal des réserves gelées de la Russie.

De plus, les quelque 4 milliards d'euros d'intérêts déjà accumulés ne pourront pas être retirés, car même si la loi européenne est adoptée, elle ne sera pas rétroactive. De plus, cet argent a déjà été mis de côté pour les litiges avec la Russie.

"Les intérêts sont une goutte d'eau dans l'océan, compte tenu des besoins de l'Ukraine", rejette cette option Johan van Overtveldt, président de la commission des budgets du Parlement européen. - Mais il y a un juste milieu entre ne rien faire et ne prendre que les intérêts.

Il a suggéré d'utiliser les 200 milliards gelés comme garantie. L'Union européenne pourrait emprunter pour aider l'Ukraine et faire du remboursement une condition des pourparlers de paix avec le Kremlin après la guerre.

La décision sur le sort à réserver à l'essentiel de l'argent russe saisi en Occident est encore loin d'être prise. Tout ce qui est clair à ce jour, c'est que même si les 27 pays de l'UE parviennent soudainement à un accord la semaine prochaine, ils ne prendront aucune mesure unilatérale sans le soutien total et inconditionnel de leurs alliés, à savoir les États-Unis, le Royaume-Uni, le Canada, l'Australie et le Japon.

Et il faudra attendre au moins jusqu'au sommet du G7 de juin en Italie.