Les avoirs gelés de la Russie : qui remportera la bataille sur leur utilisation pour l'Ukraine ?

Parmi les nombreux défis auxquels l'Ukraine est confrontée depuis l'invasion à grande échelle de la Russie en février 2022, l'un d'entre eux se situe loin du champ de bataille : obtenir les fonds nécessaires pour soutenir sa défense.

Ce besoin est devenu encore plus pressant depuis que Moscou affirme gagner du terrain et que son économie se révèle plus résistante aux sanctions sans précédent que beaucoup ne l'avaient prévu.

En réponse, les alliés européens de l'Ukraine ont soutenu une proposition menée par l'Allemagne visant à transformer les avoirs de l'État russe détenus en Belgique en un « prêt de réparation » afin de soutenir financièrement Kiev l'année prochaine.

Mais l'utilisation de ces avoirs s'est avérée beaucoup plus controversée, la Belgique accusant l'Union européenne de « minimiser » les risques.

Alors, quels sont les avoirs gelés de la Russie en Occident et pourquoi cette proposition suscite-t-elle une telle controverse ?

Qu'est-ce qui a été gelé et où se trouve-t-il ?

De nombreux experts, ainsi que la Banque centrale de Russie elle-même, estiment qu'entre 300 et 350 milliards de dollars d'actifs sont gelés en Occident, notamment des liquidités, des obligations et des actions dans plusieurs pays.

Comme d'autres banques centrales, la Russie a investi une partie de ses réserves d'or et de devises étrangères dans des actifs tels que les principales devises, l'or et les obligations d'État.

Ces actifs ne doivent pas être confondus uniquement avec des avoirs privés gelés ; de nombreux particuliers et entreprises russes soumis à des sanctions occidentales ont également vu leurs biens privés gelés, tels que des biens immobiliers ou des yachts.

La plupart des avoirs publics russes gelés par l'UE – environ 185 milliards d'euros (215 milliards de dollars) sur un total estimé à 210 milliards d'euros (244 milliards de dollars) – sont détenus chez Euroclear, le dépositaire central de titres basé à Bruxelles. En effet, une grande partie des réserves de devises étrangères de la Russie y était déjà placée avant les sanctions.

Bon nombre de ces actifs sont arrivés à échéance depuis 2022 et ont désormais été convertis en espèces.

La banque centrale russe n'a pas fourni de ventilation détaillée des actifs gelés.

Quelle est la proposition de l'UE et pourquoi la Belgique l'a-t-elle rejetée ?

La proposition de l'Union européenne, défendue par le chancelier allemand Friedrich Merz, transformerait 140 milliards d'euros (162 milliards de dollars) d'actifs publics russes détenus en Belgique en un « prêt de réparation » pour l'Ukraine l'année prochaine, a annoncé la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, lors d'une conférence de presse le 3 décembre.

Elle a également déclaré que ce programme ne revenait pas à confisquer l'argent, car il prendrait la forme d'un prêt, même si l'Ukraine ne serait tenue de le rembourser que si la Russie versait des réparations pour les dommages causés par la guerre.

Les pays de l'UE ont déjà commencé à utiliser les intérêts générés par environ 210 milliards d'euros d'actifs russes gelés pour soutenir la défense de l'Ukraine.

Le Fonds monétaire international (FMI) estime que l'Ukraine aura besoin de 135 milliards d'euros (157 milliards de dollars) en 2026 et 2027.

Les dirigeants de l'UE devraient se prononcer sur le prêt de réparation lors d'un sommet à Bruxelles le 18 décembre.

La plupart des pays de l'UE soutiennent ce projet, qui a été vivement critiqué par la Belgique, qui détient la plus grande part des avoirs russes gelés dans l'UE.

Le gouvernement belge fait valoir qu'il serait le premier à subir les conséquences d'une éventuelle action en justice de la Russie si des problèmes survenaient à la suite d'un prêt de l'UE garanti par ces actifs. Il a également déclaré qu'une telle mesure compromettrait les perspectives d'un accord de paix à court terme.

« Nous continuons à plaider en faveur d'une alternative, à savoir que l'UE emprunte les montants nécessaires sur les marchés », a déclaré le ministre belge des Affaires étrangères, Maxime Prévot.

La Commission européenne devrait présenter des options pour sortir de l'impasse, mais M. Prévot estime que le projet de texte « ne répond pas de manière satisfaisante à nos préoccupations ».

Il a déclaré que les risques pourraient « entraîner la faillite de la Belgique ».

« Si la Russie nous poursuit en justice, elle aura toutes les chances de gagner et nous, la Belgique, ne serons pas en mesure de rembourser ces 200 milliards d'euros (236 milliards de dollars), car cela représente l'équivalent d'une année entière du budget fédéral. Cela signifierait la faillite pour la Belgique. »

Le Premier ministre belge Bart De Wever a également fait part de ses inquiétudes dans une lettre adressée à la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen, dans laquelle il se plaint que ce plan est « fondamentalement erroné ».

Que dit Euroclear ?

La directrice générale d'Euroclear, Valérie Urbain, a avancé des arguments similaires.

De Wever affirme que les autres pays de l'UE doivent donner à la Belgique une garantie juridiquement contraignante que le risque serait partagé si le prêt à l'Ukraine venait à échouer ou si les sanctions contre la Russie étaient levées.

Mais cela semble difficile, car la Banque centrale européenne a averti qu'elle ne pouvait pas agir en tant que prêteur de dernier recours pour un tel programme.

Au lieu de cela, la Belgique a proposé un prêt de 45 milliards d'euros (52 milliards de dollars) de l'UE à l'Ukraine pour l'année prochaine, en utilisant les provisions du budget commun existant des 27 États membres.

Le chancelier allemand Merz estime toutefois que l'utilisation des avoirs russes gelés est la meilleure solution.

Il a qualifié ce besoin d'« urgence croissante » et a exhorté les dirigeants à se rallier à cette idée :

« L'Ukraine a besoin de notre soutien. Les attaques russes s'intensifient. L'hiver approche... et à cet égard, j'espère que nous pourrons parvenir à une solution commune au sein de l'Union européenne. »

La chef de la politique étrangère de l'UE, Kaja Kallas, soutient également le plan de prêt-réparation, arguant qu'il renforcerait la position de l'Europe face à Moscou et inciterait le président Vladimir Poutine à négocier.

Veerle Colaert, professeure de droit financier à l'université KU Leuven, a déclaré à BBC News qu'elle estimait que les préoccupations de la Belgique étaient justifiées.

« Euroclear a l'obligation contractuelle de rembourser l'argent à la banque centrale russe à première demande. La seule raison pour laquelle elle ne le fait pas, ce sont les sanctions. »

Elle a ajouté que si les sanctions étaient levées alors que l'argent avait déjà été prêté à l'UE, c'est la Belgique, et non Euroclear, qui serait exposée financièrement.

Elle a averti que le fait d'utiliser les réserves étrangères gelées à d'autres fins pourrait nuire à la confiance dans le système financier européen. Mme Colaert a fait valoir qu'il serait plus sûr d'obtenir un prêt européen basé sur le marché pour Kiev.

« L'avantage de prélever l'argent sur les fonds gelés d'Euroclear est qu'il est sans intérêt, mais il n'est pas sans risque. »

Face à la pression croissante, le chancelier Merz a reporté un voyage prévu en Norvège et s'est rendu à Bruxelles la semaine dernière pour rencontrer le Premier ministre De Wever et la présidente de la Commission, Mme von der Leyen.

À l'issue de cette rencontre, Mme von der Leyen et M. Merz ont déclaré avoir eu des discussions « très constructives » avec M. De Wever.

Les dirigeants de l'UE n'étaient pas parvenus à trouver un consensus sur un projet similaire en octobre.

Qu'a dit la Russie ?

La Russie a fermement condamné cette proposition.

L'un de ses principaux banquiers a menacé l'UE de 50 ans de litiges si le projet était mis en œuvre.

Andrey Kostin, président-directeur général de VTB, l'une des principales banques publiques russes, a déclaré qu'il était inacceptable que les fonds gelés de Moscou soient transférés à l'Ukraine.

« Quant à la saisie de notre argent, nous pouvons finalement nous en passer », a-t-il déclaré. « Le seul problème, c'est que cet argent pourrait être utilisé pour la guerre, et non pour la paix. »

La porte-parole du ministère des Affaires étrangères, Maria Zakharova, a averti que le système financier mondial « subirait les conséquences » de toute mesure visant à saisir ou à rediriger les actifs russes.

L'agence de presse publique RIA a rapporté que les 285 milliards de dollars d'investissements directs étrangers occidentaux en Russie pourraient être visés en représailles.

Édité par Andrew Webb