上海自貿區一週年：突破不多 教訓難得

上海自貿試驗區掛牌一週年之際，中國媒體關注試驗成果，業界、學者和有意申辦自貿區的地方政府官員關注「上海經驗教訓」，「突破」體現在哪些方面及以什麼形式體現，也有觀點認為這一年「成果寥寥」。

不同圈子的私下談論中，更多涉及諸如「上海沒啥大突破，為啥有那麼多地方還在申請辦自貿區？」之類的問題。還有人在嘀咕「上海的試驗會持續多久？」

不少遠觀上海試驗的學者似乎普遍認為，這種嘗試是好事，但要取得重大突破，還有賴於試驗區外部的良好社會和制度生態系統。

上海自貿試驗區被視為改革標桿，希望有可複製經驗向全國推廣。李克強總理強調的是簡政放權和市場化改革，外界期待重點則在金融改革。

而無論是一年前還是一年後，諸如「破冰」、「且行且探索」等暗示艱難險阻的詞匯常出現在有關自貿試驗區的文字裏。

成績單

《京華時報》報道，今年9月20日李克強到訪上海自貿試驗區，得知區內企業已由設區前的8000多家猛增到2萬多家。外資凖入管理原有1000多項審批，去年實行負面清單後減少到190項，今年又減少到139項。

報道引述李克強的話說，政府簡政放權「是自身改革，就是要給市場讓出空間，激發市場活力和大眾創業、萬眾創新熱情。

他還說，建上海自貿區是政府自身革命。推進簡政放權、放管結合，一要處理好政府與市場的關係，探索負面清單管理模式，完善事中事後監管。二要處理好發展與開放的關係，以改革開放促發展。中國開放的大門會越開越大。三要深化金融改革加快創新。

據美國《華爾街日報》觀察，上海自貿區並未取得重大改革成果。報道引述學術界和企業界管理人士表示，除了一些行政手續簡化，部分行業的投資有所開放，整體進展步伐即使以中國推進市場化和金融改革的漸進模式來衡量，也應該說比較慢，改革力度不大。

報道還提到上海自貿區副主任戴海波9月15日被免職是自貿區遭遇的「最新挫折」。

上海不是深圳

自貿區成立之初，國內外都寄予較高期望，甚至有人把它跟深圳特區類比。

不過，一位中國學者對BBC中文網表示，它跟當年深圳不同的，深圳是特區，而自貿試驗區只是一個行政管轄區內的一片「試驗田」，有人戲稱這就像「一國兩制」和「一體兩制」，可比性不大。

據他了解，學術界和業界不少人認為，上海自貿試驗區雖然是試點，但不是在真空裏，它要有「突破」，仍脫不開周邊和外部的整體生態環境。

從開荒闢路的角度看，除了宏觀藍圖和大目標，如何把概念目標變成具體任務，如何在當前生態環境條件下去操作、完成這些任務，則更多取決於「執行力」。

「突破」長啥樣

英國布魯奈爾大學經濟學教授劉芍佳對BBC中文網表示，這個試驗區要辦成什麼樣子，誰都不知道，該怎麼做，什麼可做什麼不可做，也沒有令人感到安全的指引；明確的是試驗必須「不威脅金融安全和網絡安全」。

另外，試驗區還被寄予「倒逼國內改革開放，打破既得利益格局」的期望，探索可在全國複製推廣的經驗。

貿易方面它並不比其他保稅區、特區具有更多開放、更大優惠的空間，自貿試驗區裏能做的，其他地方的保稅區也一樣能做，而且保稅區還往往有實體經濟。因此很難有「更大突破」。

劉芍佳認為，上海自貿區應該改名叫「上海金融改革試點區」。

他認為值得注意的是對外匯額度「水龍頭」式控制的調試，算小有突破，比如外國投資者可以在區內用人民幣在A股市場投資，以及區內註冊的中資公司的海外投資項目不需向發改委報批，在區內申請外匯額度也比區外高。

他說，這一突破的意義就在於打破了發改委對中國企業境外投資的控制。

但是，這一經驗有多大可複製性？「水龍頭」式控制外匯額度能延展到什麼程度而不至於導致資本賬戶管制失敗，從而影響國家金融安全？

這是金融改革的根本問題。上海所做的只能說是在「朝資本賬戶開放方向努力」。

上海的試驗性突破是否能在全國複製，「還有待觀察」，他說。

天津的想法

天津南開大學金融研究所負責人田利輝則明確表示，金融改革無法做小範圍試驗。

上海曾有學者表示，其它地方，包括天津，如果也想開自貿區，則應吸取上海的教訓，籌建時應把金融改革相關的政策都包含在可能創建的自貿區內，同時必須協調好自貿區內和其他省市的的關係。

田利輝認為，如果說教訓，那就是「試驗區裏很多政策都難以落地，不能與內陸打通。」

而與其它地區打通了，就等於全國開放。這顯然屬於試驗完成後的話題。

他說，「設上海自貿試驗區，就是讓上海試一試；而大部分人都把上海自貿試驗區這個名字裏的『試驗』這二個字忘了，或者忽略了。自貿區和自貿試驗區是兩個概念。」

他認為天津的申請獲批可能性不大，因為「試驗不必太多」。

「天津早就申請設自貿區，濱海新區在改革創新方面做得也不差，GDP超過了上海浦東，條件應該說不錯。但我覺得（中央）不大可能開更多試驗區，」他說。

除了天津，還有不少城市也在申請設自貿區。

這一方面是這個概念比較吸引人，地方政府也希望以此提升政績，另一方面是上海自貿區開設後許多企業慕名而去，懷著不同的期冀到區裏註冊，大量資本流向上海，其他地方「難免羨慕」，也要爭取。

但田利輝認為，「即使批了、建了，這些自貿區內也未必會有大刀闊斧的突破性措施。」

金融改革的核心是資本賬戶管制，這在小範圍試驗意義不大，而全面放開又有待諸多條件的成熟，那麼再設幾個自貿試驗區，是否必要就值得商榷。

而政府放權、自我革新、確立和改進負面清單管理等等，這些即使不設自貿區也可以做。

田利輝說，天津濱海和東疆在這方面「做得更到位」；如果設了自貿試驗區，步子可能可以更大。

2008年，國務院批複《天津濱海新區配套改革試驗總體方案》，批文中表示天津東疆港保稅區「在條件成熟時」可以探索建立自貿港區。

據悉李克強在天津視察時曾表示，天津可以嘗試綜合創新試驗。

制度改革

上海自貿試驗區分三片，總面積約29平方公里。東方財富網去年此時的報道說：「（上海自貿區）一改以往改革實驗區模式，提出『小政府』與『法治化』，捨棄政策優惠，尋求制度改革。」

《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》涉及金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務、社會服務等6個領域，其中服務業和金融領域的開放被認為是上海自由貿易試驗區最為重要的嘗試。

上海自貿試驗區被期待成為利率市場化和推動跨境資本流動更便捷機制的孵化器。但金融改革的核心是資本管制。

旅美經濟學者何清漣一年前曾在BBC中文網評述上海自貿試驗區「金融自由化」改革的「謹小慎微」，以及她認為是「改變現有外匯管理體制所做的熱身動作」的一些放鬆資本管制措施。

她認為，「只要國企與地方政府能夠利用資金管制制度取得廉價甚至無償信貸，任何金融體制的邊緣性改革都可能是徒勞之舉」。

田利輝教授認為，上海自貿試驗區如果能兌現當初設區時的主要相關承諾，那就堪稱試驗成功。

一個較普遍的看法是，除非整個體制改變，否則試點經驗很難跨出試點區，無論它叫什麼名字，是在上海還是天津，或者其它某個城市。

（撰稿：郱書 / 責編：路西）

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