观察：中国“全面二孩”新政如何落地

周四（29日）闭幕的中共十八届五中全会宣布，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。

虽然人口政策堪称国策，和宏观经济、社会发展息息相关，但民众更关心的是这一松绑政策何时、如何实施。

中国社交网站上的讨论显示，中国民众更关心二孩政策全面实施后，教育、医疗等政策配套的问题。另外一些民众则就“抢生”、超生未上户等遗留问题提出疑问。

一些法律专家呼吁，应该尽快修改以《人口与计划生育法》为代表的相关法律，让新政有法可依。这一修订现行法律的呼吁目前已得到计划生育工作行政主管部门中国卫计委最高官员的积极回应。

香港浸会大学社会学系副教授黄何明雄接受BBC中文网采访时表示，人口政策变化会带来家庭财务压力、兄弟矛盾、双重福利等新的问题，急需在多个方面做出调整。

曾向中国人大写信建议尽快全面修改《人口与计划生育法》的中国某民办教育机构创办人洪秀平接受BBC中文网采访时则表示，“单独二孩”政策实施后，在一些争议较大的执行环节，中国一些地方政府的规定已有松动，希望能够更大范围普及。

配套

人口专家、携程旅行网创始人梁建章在中国“澎湃新闻”网站和网友进行互动问答时表示，国家应该出台一些相关政策，在税收、教育、医疗等各个方面切实减轻养育家庭的负担。

梁建章认为，年轻人生育意愿下降，这是一个普遍问题，也不是那么容易扭转的。世界上很多国家都在鼓励生育，但大都没有取得显著效果。中国除了放开生育以外，还要让普通家庭愿意生、敢于生、乐于生、生得起、养得起、养得好。

超生罚款是中国计划生育政策中一个备受争议的话题。

2002年9月开始实施的中国《人口与计划生育法》将此归入了“社会抚养费”并具备了法律效力，其中规定，不符合该法规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。中国每年征收的此项费用超过200亿元。

超生家庭因无力缴纳高额社会抚养费而被“牵牛扒房”的新闻时常受到媒体和社会关注。

今年3月，中国50名法律学者联名向中国人大及国务院提交建议书，建议取消社会抚养费制度。但目前政府的官方声明和表态中还未对这一具体问题进行回应。

梁建章称，这一收费当然不合理。生育多个小孩的家庭，虽然早年需要政府投入一定的教育资源，但以后会贡献大得多的税收，供政府用于抚养其他家庭的老人并提升社会整体的进步。

洪秀平表示，政府甚至应该考虑归还政策出台前收取的社会抚养费，以肯定这些家庭的社会贡献。

除此之外，有网友在社交媒体上对生育二孩后的抚养成本问题表示担忧，“一个孩子光上个幼儿园，脑袋大八圈，公立幼儿园价格便宜一点，削尖脑袋进不去，私立又贵的难以负担，生两个，入园上学怎么解决？”

黄何明雄也认为，必须考虑孩子增多给家庭带来的财务压力问题。

中国人口学者姚美雄对此建议，中国应把幼儿教育、高中教育纳入义务教育，提高对城乡幼儿园的财政投入力度，切实减轻老百姓育儿负担，调动老百姓生育二胎积极性。但这一提议的可操作性受到了部分网友的质疑。

修法

多名中国卫计委官员在中共十八届五中全会后表示，将启动修改现行法律的进程。

中国国内此前已有修改相关法律的呼吁，并引起了社会关注。

2012年7月，北京大学法学院教授湛中乐、梁建章、洪秀平等5名发起人联合十余位学者联名向中国人大常委会提交全面修改《人口与计划生育法》的建议书。 2015年3月，中国21所高校及科研机构的39位人口学者再次联名起草建议书，呼吁启动修法。

建议书提出，和宪法及法律原则相悖的人口政策法律主要包括2002年开始实施的《人口与计划生育法》，以及各地方政府制定的《人口与计划生育条例》。应该修订的条款包括：

现行《人口与计划生育法》18条授权各地制定二胎和二胎以上生育的具体规定，这在实践中导致各地对生育数量和生育间隔的具体规定有较大差异，事实上造成了公民生育权基于户口、身份和地域原因的不平等；

现行《人口与计划生育法》41条规定，不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。这一费用的征收实质上是对公民生育权的不当限制。

再比如，《人口与计划生育法》42条规定，已缴纳社会抚养费的超生人员，是国家工作人员的，还应依法给予行政处分。建议书认为这一规定严重侵犯了公民合法权益。

梁建章称，这类规定既不合理也不合法，违背宪法精神，更侵犯个人权利。征收社会抚养费不合理，因“超生”而被开除公职更不合理。把就业和从业与计划生育挂钩的做法，严重侵犯了公民的劳动权利以及就业和从业权利，应该立即纠正。

落地过程

中国卫计委副主任王培安周五（30日）表示，根据程序安排，需要修订《人口与计划生育法》及其配套法规，再依法组织实施。

计生委下属的中国人口与发展研究中心主任姜卫平接受中国媒体采访时则表示，全面落实该政策需等到各地人大修改地方法律之后，才能最终落地执行。姜卫平对记者透露，全面放开二孩的政策落实应该参照“单独二孩”政策实施过程。

从2013年中国实行“单独二孩”政策以来的情况看，新政落地大致要经历4个关键程序，第一，中共中央出台决定；第二，国务院制定调整意见，全国人大常委会批准，第三，各地实施方案报批；第四，地方人大修订计生条例。

“单独二孩”政策的落实轨迹大致是，2013年11月，中共十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策。当年12月，国务院向全国人大常委会提交了“调整完善生育政策的议案”，12月末的全国人大常委会通过了中共中央、国务院印发的《关于调整完善生育政策的意见》。《意见》明确，首先，各地方政府制定实施方案，接着报卫计委备案。之后，各省人大或其常委会修订地方性法规。这一过程大致需要话费半年左右时间。

中国各地的“单独二孩”政策落地出现了时间差。如2014年1月，浙江、安徽、江西率先启动“单独二孩”政策，3月至6月多数省份集中实施，9月政策全面落地。

对于“单独二孩”政策落地之前“抢生者”的处理，各地也有不同。江西、浙江、天津、北京等17个省、市、自治区明确规定，在政策落地之前“抢生”单独二孩者属违法，仍需按规定进行罚款。安徽省的政策相对比较灵活，若单独二孩在政策过渡期内，即在2013年11月12日至2014年1月23日安徽修改计生条例之间出生，单独家庭只需按规定补办《生育证》即可。

国家卫计委曾在答复地方时称，在十八届三中全会决定公布后，省级人大常委会作出决定实施单独二孩政策或地方条例修订公布前，单独夫妇违法再生育第二个子女的，立足于批评教育，原则上不作实质性处理。

洪秀平认为，在政策过渡期和以前出现的“黑孩子”无法上户现象非常严重，迟早应该得到解决。

（撰稿：川江 责编：萧尔）