京津冀一体化“顶层设计”能让市场主导吗？

中国在地处华北内陆的政治中心推动区域经济一体化的努力似乎向前迈出了实质性的一步。

新华社“新华视点”微博消息称，会议分析研究了当前经济形势和经济工作，审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》。

这份文件使得20多年前提出的京津冀区域经济圈设想的最新版本落到纸面，成为“顶层设计”蓝图。

学者指出，京津冀一体化是各种区域经济合作改革活动中最重要的，其中一个重要原因是这是第一次由“顶层设计”、中央推动，是对推动行政体制和机制深层次改革的尝试。

但也有观点认为，思路是积极的，但能否落实仍然存疑；区域协同发展也有可能停留在宏观层面，规划、市场、公共服务和环保一体化如果主要靠行政力量推动，则可能收获与预期相悖的结果。

推不动

京津冀一体化发展设想最早可追溯到1986年，时任天津市市长李瑞环倡议建立环渤海经济区，之后从“环首都经济圈”、“大北京”，再到现在的京津冀一体化。

2004年，国务院发改委启动京津冀都市圈区域规划，但阻力重重，进展迟缓，直到2014年2月被纳入中共中央总书记习近平的国家发展战略，之后又被写入国务院总理李克强的首份政府工作报告，还成立了协同发展领导小组，副总理张高丽任组长。

观察人士认为，“自上而下”的方式有助于打破原有的地方利益格局、在区域范围内更合理配置资源。超越地区的国家层面的领导小组和统筹规划，能够解决京津冀一体化推不动的主要问题：行政条块分割和地方利益之争。

英国布鲁乃尔大学经济学教授刘芍佳对BBC中文网表示，“顶层设计”自上而下的区域经济一体化模式的有效性值得怀疑，因为这与强化市场主导力量的倡导有矛盾。

他承认，规划层面的统筹的积极意义在于能够减少重复建设及其带来的各种浪费和环境破坏，但在区域内几个中心的功能定位和产业调整方面，还是应该强调市场为主。

“如果京津冀协同发展能够推动行政体制、机制改革，那就具有积极意义；如果只强调自上而下的行政力量，那将来可能会遇到更多阻力，有些是意想不到的问题，”他说。

中国人民大学区域经济与城市管理研究所副教授姚永玲曾对《中国产经新闻》表示，政府不能总是强调行政力量，更应该致力于营造公平的市场环境，让要素在市场中公平流动，吸引更多投资者，而不是强化政府掌握更多资源，组织大规模的投资，这样反而会挤压市场的空间，成为一体化的阻力。

顶层设计

区域经济一体化并非创新和首次尝试，但对首都及周边两个本身也相当成熟、独立的行政区，却是首次。

京津冀一体化与东南沿海的长三角（长江三角洲）和南方沿海的珠三角（珠江三角洲）区域一体化明显不同。

长三角和珠三角区域一体化基本上以市场为基础和推动力的过程，而京津冀一体化则完全是自上而下由顶层设计、推动，且主要目标是解决首都污染严重等“城市病”，把北京对周边地区资源和财富的“虹吸效应”变成溢出效应。

珠三角主要在广东省行政区划内，地区间协同、统筹相对容易，而长三角则包括了上海、江苏和浙江的一部分，涉及到行政化障碍问题。

刘芍佳说，如果说经验，长三角区域协同发展或许比珠三角更有借鉴意义。

不同行政辖区之间财税政策的协调被认为是实现京津冀区域协同发展的主要路径之一，也是城市功能定位、功能群整合的要素之一。

地方利益

理论上讲，税收优惠政策、城镇土地使用税率、税收利益分配方面的地方差异是产业转移的障碍之一，也是扭曲市场的因素之一，财税政策协同、财税共享和基础设施、公共服务、环境治理等跨地域合作机制的建立，则有助于推动一体化区域内资源有效配置、形成与协同发展相符的区域内产业链。

据中国新闻网报道，国家开发银行与河北省4月29日举行高层联席会并签署合作备忘录，承诺加强银政合作，支持京津冀协同发展，具体在铁路、水利、棚户区改造、产业转型升级、扶贫开发、国际合作和城市基础设施等领域加强合作。

此前一天，北京中关村管委会与保定高新区就合作建设“保定·中关村创新中心”项目正式签约。该中心由中关村发展集团所属企业中关村信息谷公司运营，重点围绕电子信息、智慧能源、大数据和云计算等产业。

中新网报道称这个中心将被打造成中关村“飞地经济”示范园和引领保定战略新兴产业聚集区，到2020年成为京津冀区域协同创新基地。

刘芍佳认为，京津冀一体化在规划层面的统筹实际上起到规划权更集中的效果，实践中也许会遵循传统的“民主集中制”。

但是，这对于推动行政体制、机制改革，通过政策工具激发市场主体积极性能产生什么客观效果，现在难以推测。

（撰稿：郱书 / 责编：路西）

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