京津冀一體化「頂層設計」能讓市場主導嗎？

中國在地處華北內陸的政治中心推動區域經濟一體化的努力似乎向前邁出了實質性的一步。

新華社「新華視點」微博消息稱，會議分析研究了當前經濟形勢和經濟工作，審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》。

這份文件使得20多年前提出的京津冀區域經濟圈設想的最新版本落到紙面，成為「頂層設計」藍圖。

學者指出，京津冀一體化是各種區域經濟合作改革活動中最重要的，其中一個重要原因是這是第一次由「頂層設計」、中央推動，是對推動行政體制和機制深層次改革的嘗試。

但也有觀點認為，思路是積極的，但能否落實仍然存疑；區域協同發展也有可能停留在宏觀層面，規劃、市場、公共服務和環保一體化如果主要靠行政力量推動，則可能收獲與預期相悖的結果。

推不動

京津冀一體化發展設想最早可追溯到1986年，時任天津市市長李瑞環倡議建立環渤海經濟區，之後從「環首都經濟圈」、「大北京」，再到現在的京津冀一體化。

2004年，國務院發改委啟動京津冀都市圈區域規劃，但阻力重重，進展遲緩，直到2014年2月被納入中共中央總書記習近平的國家發展戰略，之後又被寫入國務院總理李克強的首份政府工作報告，還成立了協同發展領導小組，副總理張高麗任組長。

觀察人士認為，「自上而下」的方式有助於打破原有的地方利益格局、在區域範圍內更合理配置資源。超越地區的國家層面的領導小組和統籌規劃，能夠解決京津冀一體化推不動的主要問題：行政條塊分割和地方利益之爭。

英國布魯乃爾大學經濟學教授劉芍佳對BBC中文網表示，「頂層設計」自上而下的區域經濟一體化模式的有效性值得懷疑，因為這與強化市場主導力量的倡導有矛盾。

他承認，規劃層面的統籌的積極意義在於能夠減少重復建設及其帶來的各種浪費和環境破壞，但在區域內幾個中心的功能定位和產業調整方面，還是應該強調市場為主。

「如果京津冀協同發展能夠推動行政體制、機制改革，那就具有積極意義；如果只強調自上而下的行政力量，那將來可能會遇到更多阻力，有些是意想不到的問題，」他說。

中國人民大學區域經濟與城市管理研究所副教授姚永玲曾對《中國產經新聞》表示，政府不能總是強調行政力量，更應該致力於營造公平的市場環境，讓要素在市場中公平流動，吸引更多投資者，而不是強化政府掌握更多資源，組織大規模的投資，這樣反而會擠壓市場的空間，成為一體化的阻力。

頂層設計

區域經濟一體化並非創新和首次嘗試，但對首都及周邊兩個本身也相當成熟、獨立的行政區，卻是首次。

京津冀一體化與東南沿海的長三角（長江三角洲）和南方沿海的珠三角（珠江三角洲）區域一體化明顯不同。

長三角和珠三角區域一體化基本上以市場為基礎和推動力的過程，而京津冀一體化則完全是自上而下由頂層設計、推動，且主要目標是解決首都污染嚴重等「城市病」，把北京對周邊地區資源和財富的「虹吸效應」變成溢出效應。

珠三角主要在廣東省行政區劃內，地區間協同、統籌相對容易，而長三角則包括了上海、江蘇和浙江的一部分，涉及到行政化障礙問題。

劉芍佳說，如果說經驗，長三角區域協同發展或許比珠三角更有借鑒意義。

不同行政轄區之間財稅政策的協調被認為是實現京津冀區域協同發展的主要路徑之一，也是城市功能定位、功能群整合的要素之一。

地方利益

理論上講，稅收優惠政策、城鎮土地使用稅率、稅收利益分配方面的地方差異是產業轉移的障礙之一，也是扭曲市場的因素之一，財稅政策協同、財稅共享和基礎設施、公共服務、環境治理等跨地域合作機制的建立，則有助於推動一體化區域內資源有效配置、形成與協同發展相符的區域內產業鏈。

據中國新聞網報道，國家開發銀行與河北省4月29日舉行高層聯席會並簽署合作備忘錄，承諾加強銀政合作，支持京津冀協同發展，具體在鐵路、水利、棚戶區改造、產業轉型升級、扶貧開發、國際合作和城市基礎設施等領域加強合作。

此前一天，北京中關村管委會與保定高新區就合作建設「保定·中關村創新中心」項目正式簽約。該中心由中關村發展集團所屬企業中關村信息穀公司運營，重點圍繞電子信息、智慧能源、大數據和雲計算等產業。

中新網報道稱這個中心將被打造成中關村「飛地經濟」示範園和引領保定戰略新興產業聚集區，到2020年成為京津冀區域協同創新基地。

劉芍佳認為，京津冀一體化在規劃層面的統籌實際上起到規劃權更集中的效果，實踐中也許會遵循傳統的「民主集中制」。

但是，這對於推動行政體制、機制改革，通過政策工具激發市場主體積極性能產生什麼客觀效果，現在難以推測。

（撰稿：郱書 / 責編：路西）

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