观点：香港白皮书——被误读的“全面管治权”

中央发表《一国两制在香港的实践》白皮书，在香港引起了很大反响。有不少香港人认为，白皮书的发表意味着中央将会削弱香港的高度自治，“两制”也会受到影响，甚至有人说“两制”就要完蛋了。

担心香港的高度自治被削弱的心理可以理解，但白皮书不过是中央过往所做工作的经验总结和理论总结。如果中央过往所做的一切并没有削弱高度自治，那么白皮书也不会削弱香港的高度自治。

全面管治权：两种语境下的运用

事实上，不少香港人担心白皮书会导致削弱香港的高度自治，很大程度是由于白皮书中提出中央对香港拥有“全面管治权”。这个概念一些人有误解，从字面意思上看，中央在香港拥有“全面管治权”就好像说中央可以直接管理香港的任何事情。如果真是这样理解，那“一国两制”也就无法继续下去了。我相信，绝大多数阅读白皮书的人不会持这样的看法。这就需要准确理解白皮书中所说的“全面管治权”究竟是什么。

白皮书中在三个地方用了“全面管治权”这个概念。这三个地方是在两种语境下使用的。

其一，在阐述国家宪政体制确立的特别行政区制度的性质，以及“一国”和“两制”的关系时，特别指出中国是单一制国家，国家依照宪法和基本法确立了特别行政区制度，在这种制度中，中央对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。

其二，在具体列举中央对香港直接行使的管治权时，特别指出行政长官向中央负责，中央任命行政长官和主要官员、依法管理与香港有关的外交事务、向行政长官发出指令的权力。中央军事委员会领导香港驻军，履行防务职责等等。这都属于中央依法履行宪法和香港基本法赋予的全面管治权。

全面管治权：两种语境下的运用

从上述两个语境中，可以清楚地看出，白皮书中所说的“全面管治权”就相当于宪法和基本法中所规定的中央在香港行使的主权权力。事实上，在白皮书的英文版中，“全面管治权”翻译为overall jurisdiction。这样含义就更加明确，jurisdiction是国际法上的概念，是指一个主权国家对其领土范围的一切拥有管辖权。

因此，“全面管治权”就相当于“全面管辖权”，实际上也就是我们通常所说的主权。如果说中央在香港依法行使主权不会削弱香港的高度自治，那么说中央在香港拥有全面管辖权也就自然不会削弱香港的高度自治。

既然“全面管治权”等于主权，为什么中央在白皮书中不用传统的主权概念，而用“管治权”这个概念呢？这是在这个地方，我们看到中央试图在白皮书中进行理论创新。

香港人的基本法观念：中央在香港的权力局限在驻军和外交

香港回归之后，中央恢复了在香港行使主权。然而，主权是政治学概念，主权只有通过制定宪法之后，才能通过宪法来创设法律上的权力，包括立法权、行政权和司法权等。因此，中央在香港行使的权力必须从主权转化给宪法和基本法上赋予的权力。

那么，基本法赋予中央在香港行使的权力究竟是什么。在不少香港人，甚至法律界人士的观念中，中央在香港行使的权力仅局限于驻军和外交的权力。

因此，虽然基本法规定人大常委会有权解释基本法，但在不少香港法律人看来，人大释法是对香港法治的破坏，最好人大常委会不要解释基本法。至于中央对行政长官的任命权究竟是实质任命，还是程序任命，也是争论焦点。

内地的基本法观念：中央权力局限于具体事权，缺乏学理概括

而在内地的基本法教科书中，关于中央在香港行使的权力，往往是按照基本法的条款，按照行使权力的主题来概括。比如人大常委会的解释基本法和修改基本法的权力，中央军委驻军，外交部的外交权，国务院的相关权力等等。但这些权力在性质上究竟是什么？

在白皮书中，中央试图从权力的性质入手重新概括这些具体权力，从而提出“全面管治权”这个概念。“全面管治权”概念中试图用“全面”来表达中央在香港拥有权力的广泛性，从而防止香港不少人认为中央在香港除了驻军和外交之外没有其他权力。

尽管如此，“全面管治权”的提法只是把基本法上赋予中央的权力加以学理概括，中央在香港的管治权无论多“全面”，都要受到宪法和基本法的约束。

牢记预言“香港之死”的教训

香港回归之前，就有西方媒体发出“香港之死”的预言，这个预言早已经破产了。有了这样的先例，白皮书发表之后，再听到有人说高度自治削弱了，甚至“两制”不存在了，无疑是危言耸听。

其实，如果说真有什么导致“香港之死”，那么绝不是由于中央行使“全面管治权”，而是由于部分香港人因循守旧，抱残守缺，对内地的发展缺乏认识，对中央的善意缺乏理解。不认真阅读白皮书，看到“全面管治权”就望文生义，也许就是一个例子。

本文作者是北京大学港澳研究中心执行主任，《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书的主要执笔者之一。

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网友反馈

既然是這樣，那何不惦惦，繼續「五十年不變」就好了，何必發表白皮書？

<strong>台灣人, </strong><br/>

巧言令色，偷换概念，指鹿为马。不说别的，就看字面含义，“全面”管辖和“高度自治”就是不相容的。所谓的法学家，在“民主集中制”之类自相矛盾、语意不清的概念里浸淫太久，已不会说正常的话。但这不仅仅是一个学术问题。强氏之流，为求个人仕途，以此类概念来诱导当权者，压制国人的民主诉求，必将钉在历史的耻辱柱上。

<strong> 中国</strong><br/>