ฝุ่น PM2.5 : ไทยยังไม่ปรับค่ามาตรฐานฝุ่นตามองค์การอนามัยโลก เพราะอะไรและจะเกิดอะไรขึ้น

นอกจากลมหนาวที่เริ่มพัดมา เป็นที่รู้กันดีว่าช่วงปลายปีเช่นนี้ ปัญหามลพิษทางอากาศจากฝุ่นละอองขนาดเล็กกว่า 2.5 ไมครอนหรือ PM2.5 ก็จะมาทักทายคนไทยด้วย โดยเฉพาะในเมืองใหญ่ ๆ อย่างกรุงเทพฯ และเชียงใหม่

แม้จะมีการคาดการณ์ว่าสถานการณ์ในปีนี้อาจจะไม่รุนแรงเท่าปีก่อน ๆ ด้วยหลายปัจจัย แต่ข้อกังวลเรื่องการรับมือเชิงนโยบาย อย่างเช่นการปรับค่ามาตรฐานคุณภาพอากาศของไทยให้สอดคล้องกับค่ามาตรฐานสากลยังคงเป็นที่ถกเถียง และยิ่งถูกตั้งคำถามหนักขึ้นเมื่อองค์การอนามัยโลก (WHO) ปรับเกณฑ์แนะนำคุณภาพอากาศให้ "สะอาด" ขึ้นกว่าเดิม

ปลายเดือน ก.ย. 2564 WHO ได้ประกาศ "เกณฑ์แนะนำคุณภาพอากาศ" (Air Quality Guidelines: AQGs) ฉบับใหม่ ซึ่งเป็นการปรับเกณฑ์ครั้งแรกในรอบ 16 ปี นับตั้งแต่ปรับครั้งล่าสุดเมื่อปี 2548

ประเด็นสำคัญของเกณฑ์แนะนำคุณภาพอากาศฉบับนี้อยู่ที่การปรับค่ามาตรฐานความปลอดภัยของฝุ่น PM 2.5 ให้สูงขึ้น กล่าวคือ ค่าเฉลี่ยรายปีของ PM2.5 ที่ถือว่าอยู่ในเกณฑ์ปลอดภัยจะไม่เกิน 5 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร (มคก./ลบ.ม.) จากเดิมที่ 10 มคก./ลบ.ม. และค่าเฉลี่ยราย 24 ชั่วโมง จะต้องไม่เกิน 15 มคก./ลบ.ม. จากเดิม 25 มคก./ลบ.ม.

การปรับครั้งนี้ทำให้ค่ามาตรฐานฝุ่น PM2.5 ของไทยตามหลังเกณฑ์แนะนำของ WHO หลายเท่าตัว โดยปัจจุบันค่ามาตรฐานฝุ่น PM2.5 ของไทยเฉลี่ยรายปีคือไม่เกิน 25 มคก./ลบ.ม. และเฉลี่ย 24 ชั่วโมงต้องไม่เกิน 50 มคก./ลบ.ม.

ไม่กี่วันหลัง WHO ประกาศปรับเกณฑ์แนะนำดังกล่าว ศูนย์แก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศ (ศกพ.) ซึ่งเป็นหน่วยงานหนึ่งที่ตั้งขึ้นมาภายใต้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (กก.วล.) ซึ่งมี พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ก็ออกมาแสดงความเห็นผ่านเฟซบุ๊กเมื่อวันที่ 24 ก.ย. ว่าค่ามาตรฐาน PM2.5ดังกล่าวนับว่า "ค่อนข้างต่ำมาก" และไม่ควรนำมาเปรียบเทียบกับมาตรฐานของแต่ละประเทศ เพราะ "อาจจะเป็นการประเมินสถานการณ์ที่ไม่สอดคล้องกับบริบทของหลายประเทศ"

ศกพ. ยังออกตัวอีกว่า ปัจจุบันยังไม่มีประเทศใดในโลกที่ประกาศใช้ค่ามาตรฐาน PM2.5 เท่ากับค่าแนะนำของ WHO แม้แต่ประเทศที่พัฒนาแล้วก็ประสบปัญหามลพิษ PM2.5 เกินค่าแนะนำของ WHO เช่นกัน

"แต่ละประเทศมีแนวทางการดำเนินการแก้ไขปัญหาตามความเหมาะสมของตนเอง" ศกพ. สรุป

คำอธิบายของ ศกพ. ฟังขึ้นหรือไม่? และเพราะเหตุใดประเทศไทยจึงยังไม่สามารถปรับค่ามาตรฐานคุณภาพอากาศได้?

ปรับค่ามาตรฐาน PM2.5 ยังเป็นแค่ "ร่างประกาศ"

อันที่จริง การตั้งคำถามของนักสิ่งแวดล้อม เครือข่ายสุขภาพและภาคประชาสังคมเรื่องค่ามาตรฐานฝุ่น PM2.5 ของไทยที่แตกต่างจากของ WHO หลายเท่าตัวเกิดขึ้นมาแล้วหลายครั้ง

และอาจจะเป็นเพราะแรงกดดันจากคำถามเหล่านั้นก็เป็นได้ที่ทำให้กรมควบคุมมลพิษ ซึ่งเป็นหน่วยงานหลักที่ดูแลเรื่องค่ามาตรฐานคุณภาพอากาศ รวมถึงฝุ่น PM2.5 รวมถึง กก.วล. ออกมา "ขยับ" ในเรื่องนี้

วันที่ 16 ม.ค. ที่ผ่านมา กรมควบคุมมลพิษได้เปิดรับฟังความคิดเห็นเรื่อง การปรับปรุงค่ามาตรฐานฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน ซึ่งตามมาด้วยการยกร่างประกาศคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ เรื่อง กำหนดมาตรฐานฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน ในบรรยากาศทั่วไป

ร่างประกาศฉบับนี้ได้เสนอให้ปรับค่ามาตรฐานฝุ่น PM 2.5 เฉลี่ย 24 ชั่วโมง จาก 50 มคก./ลบ.ม. เป็น 37 มคก./ลบ.ม. และค่าเฉลี่ยรายปีปรับลดจาก 25 มคก./ลบ.ม. เหลือ 15 มคก./ลบ.ม.

แม้ตัวเลขนี้จะยังไม่เท่ากับเกณฑ์แนะนำของ WHO แต่ก็ยังใกล้เคียงกับค่ามาตรฐานที่ WHO แนะนำสำหรับประเทศที่ยังไม่สามารถตั้งค่ามาตรฐานตามเป้าหมายสูงสุดได้

ผ่านไปเกือบ 1 ปี ทำไมยังไม่มีผลบังคับใช้

นายวิจารย์ สิมาฉายา ประธานอนุกรรมการกำหนดค่ามาตรฐานคุณภาพอากาศในบรรยากาศ คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ชี้แจงว่า ขณะนี้ร่างประกาศกำหนดมาตรฐาน PM2.5 อยู่ในขั้นตอนการประเมินความเป็นไปได้ และผลกระทบด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม

"ตอนนี้กำลังพิจารณาอยู่ ให้กรมควบคุมมลพิษวิเคราะห์ว่าถ้าเราทำตามค่ามาตรฐาน WHO ในระดับต่าง ๆ จะเกิดค่าใช้จ่ายขึ้นเท่าไหร่ แล้วจะลดผลกระทบจากระดับเดิมได้แค่ไหน อย่างไร" นายวิจารณ์บอกกับบีบีซีไทย

เขาให้ความเห็นด้วยว่า "การปรับตาม WHO มันไม่ยาก แต่ปรับไปแล้วทำได้หรือไม่นี่เป็นเรื่องสำคัญ"

นายวิจารณ์บอกว่า หากประเทศไทยต้องการปรับปรุงคุณภาพอากาศให้ตามตามค่ามาตรฐานของ WHOรัฐบาลต้องกำหนดนโยบายที่นำไปสู่การลด PM2.5 เช่น การปรับมาตรฐานคุณภาพน้ำมันเชื้อเพลิงเพื่อลดมลพิษจากยานยนต์

"เรื่องนโยบายต้องชัดเจน...รัฐบาลต้องให้ความสำคัญ ไม่ใช่ประกาศค่ามาตรฐาน (ฝุ่น PM2.5) ออกไปแล้วแต่นโยบายการใช้น้ำมันยังคงเดิม" ประธานอนุกรรมการกำหนดค่ามาตรฐานคุณภาพอากาศกล่าว

ด้านนายพันศักดิ์ ถิรมงคล ผู้อำนวยการกองจัดการคุณภาพอากาศและเสียง กรมควบคุมมลพิษกล่าวว่า การปรับมาตรฐานคุณภาพอากาศของไทยต้องขยับไปที่ละขั้น และมีความเป็นไปได้ว่าจะเริ่มปรับที่ค่าฝุ่นเฉลี่ยรายปีก่อน

เขาระบุว่าขณะนี้ไทยกำลังดำเนินการปรับค่ามาตรฐานไปที่ละขั้นตามคำแนะนำของ WHO

นายพันศักดิ์อธิบายเพิ่มเติมว่า ปริมาณฝุ่นละอองขนาดเล็กในไทยจะมากน้อยตามช่วงฤดูกาล ซึ่งมาจาก 2 ปัจจัยหลัก คือ แหล่งกำเนิดฝุ่นและสภาพอุตุนิยมวิทยา ซึ่งแต่ละพื้นที่ก็แตกต่างกันไปอีก ส่งผลให้ปริมาณฝุ่นละอองเฉลี่ยในระยะสั้นและระยะยาวมีความแตกต่างกัน เช่น เดือน พ.ย.-ธ.ค. มีปริมาณฝุ่นมากแต่ก็สลายตัวไปได้เร็ว คุณภาพอากาศอยู่ในระดับสีเหลือง (คุณภาพปานกลาง) และสีสี้ม (เริ่มมีผลกระทบต่อสุขภาพ) ในบางจุด แต่ช่วงกลางเดือน ม.ค. เป็นต้นไปสถานการณ์จะแย่ลงเพราะสภาพอากาศนิ่ง ฝุ่นจะสะสมอยู่นาน

นายพันศักดิ์ให้ข้อมูลว่า แม้การลดกิจกรรมที่ก่อให้เกิดฝุ่นและการเผาในภาพรวมของประเทศจะลดลงถึง 50% ในปี 2564 นี้ แต่ก็ยังไม่เพียงพอที่จะลดปริมาณฝุ่นให้อยู่ในเกณฑ์ที่ WHO กำหนด นั่นหมายความว่าจะต้องใช้เวลาปรับโครงสร้างและบังคับใช้นโยบาบอื่น ๆ ด้วย

เขาให้ความเห็นว่าสิ่งสำคัญไม่ได้อยู่ที่การตั้งค่ามาตรฐานที่สูง แต่อยู่ที่การรักษาความสมดุลและการจัดการสิ่งแวดล้อมที่ดี

นายพันศักดิ์บอกว่าการกำหนดค่ามาตรฐานคุณภาพอากาศนั้นไม่ง่ายเหมือนการกำหนดมาตรฐานโรงงานอุตสาหกรรมที่เมื่อกำหนดขึ้นมาแล้วก็บังคับให้ผู้ประกอบการโรงงานทำตาม แต่ค่ามาตรฐานคุณภาพอากาศจะกระทบกับหลายภาคส่วนและต้องใช้เวลาในการเปลี่ยนผ่าน

"ตัวอย่างเช่นการกำหนดมาตรฐานรถยนต์หรือคุณภาพน้ำมันเชื้อเพลิง ผู้ประกอบการไม่สามารถเปลี่ยนได้ทันที ต้องมีการลงทุนในการปรับระบบ การขนส่งน้ำมันทางท่อก็ต้องปรับระบบใหม่" เขาอธิบาย

"มันเกี่ยวพันกันไปหมดทั้งเศรษฐกิจและสังคม เพราะฉะนั้นการกำหนดหรือดำเนินการเพื่อปรับปรุงคุณภาพอากาศอาจไม่ได้ตามเวลาหรือตามทฤษฎี เพราะต้องดูผลในภาพรวม"

ส่วนเรื่องการปรับค่ามาตรฐานฝุ่น PM2.5 ให้ตรงกับ WHO นั้น ผอ.กองจัดการคุณภาพอากาศฯ สรุปว่าแม้ จะปรับตัวเลขไปอย่างไร แต่ตราบใดที่ไม่สามารถดำเนินการเพื่อให้คุณภาพอากาศอยู่ในเกณฑ์ที่ตั้งไว้ก็ไม่มีประโยชน์

"เราปรับให้เข้มงวดยังไงก็ไม่ได้ช่วย มีแต่ทำให้คนตื่นตระหนกมากขึ้น" นายพันศักดิ์กล่าว

กระทบต่อระบบเตือนภัยสุขภาพ

อัลลิยา เหมือนอบ ผู้ประสานงานรณรงค์เพื่อการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน กรีนพีซ ประเทศไทย ให้ความเห็นกับบีบีซีไทยว่า ค่ามาตรฐานฝุ่นละอองนั้นเป็นสิ่งที่ต้องให้ความสำคัญเพราะมันเป็นหลักอ้างอิงในการกำหนดแผนเตือนภัยและรับมือต่อสถานการณ์มลพิษ

ตัวอย่างเช่น แผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติเรื่องการแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละอองก็ใช้ค่าฝุ่นละอองเป็นตัวกำหนดมาตรการ ในแต่ละระดับ

นอกจากค่ามาตรฐานฝุ่น PM2.5 จะมีความสำคัญต่อการกำหนดมาตรการต่าง ๆ แล้ว ยังส่งผลกระทบต่อการเตือนภัยประชาชนโดยตรง เพราะค่ามาตรฐานนี้เป็นค่าที่ผู้ให้บริการแอปพลิเคชันตรวจสอบคุณภาพอากาศต่าง ๆ ใช้อ้างอิงและประมวลผลข้อมูลให้ผู้ใช้แอปฯ

"อย่างแอปฯ AirVisual ที่คนนิยมยมใช้ซึ่งอ้างอิงค่ามาตรฐานของ US EPA (องค์การพิทักษ์สิ่งแวดล้อมแห่งสหรัฐอเมริกา) ก็จะให้ค่าแบบหนึ่ง พอ Air4Thai ใช้ข้อมูลกรมควบคุมมลพิษก็จะขึ้นค่าอีกแบบหนึ่ง ก็จะเปรียบเทียบได้ถึงความแตกต่างของการเตือนภัยแล้วว่า แอปหนึ่งเป็นสีส้ม (มีผลกระทบต่อสุขภาพ) แล้ว แต่แอปหนึ่งยังโชว์ว่าเป็นสีเขียว (คุณภาพอากาศดี) อยู่เลย" อัลลิยากล่าว

นายอรรถพล เจริญชันษา อธิบดีกรมควบคุมมลพิษ กล่าวในการเสวนาเรื่องการจัดการ PM2.5 เมื่อวันที่ 2 พ.ย. ที่ผ่านมาว่าหน่วยงานของเขาให้ความสำคัญกับการพยากรณ์สถานการณ์ฝุ่นในระดับพื้นที่เพื่อให้แจ้งเตือนประชาชนและเตรียมการรับมือของเจ้าหนาที่ได้ทันท่วงที

เขายอมรับว่าแอปพลิเคชันวัดคุณภาพอากาศและการแจ้งเตือนมลพิษทางอากาศที่คนไทยนิยมใช้ในขณะนี้มีหลากหลายและใช้มาตรฐานคุณภาพอากาศที่แตกต่างกัน

การจัดการมลพิษภาคอุตสาหกรรม

จากข้อมูลการระบายมลพิษทางอากาศจากแหล่งกำเนิดประเภทต่าง ๆ ที่รวบรวมโดยมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี ร่วมกับกรมควบคุมมลพิษเมื่อปี 2562 พบว่า แหล่งกำเนิดหลักของฝุ่นละออง PM2.5 สูงที่สุดมาจากการขนส่งทางถนนคือ 51% รองลงมา คือ อุตสาหกรรม 21% ครัวเรือน 10% การขนส่งอื่น ๆ 9.5% การเผาในที่โล่ง 6.0% ภาคพลังงาน 1.0% เกษตรกรรม 1.0% และการจัดการขยะ 0.5%

อัลลิยา นักรณรงค์จากกรีนพีซอธิบายว่า ในการตั้งค่ามาตฐานฝุ่น PM2.5 ครั้งแรกของไทยเมื่อปี 2553 เอกสารประกอบการพิจารณาระบุว่า นอกเหนือจากการพิจารณาค่าแนะนำขององค์การอนามัยโลก และผลกระทบต่อสุขภาพแล้ว ยังมีอีกปัจจัยที่ใช้เป็นเกณฑ์ คือ ความเป็นไปได้การจัดการควบคุมมลพิษทางอากาศ

นั่นส่งผลให้ค่ามาตรฐานปัจจุบันที่ใช้อยู่เป็นข้อมูลที่กรมควบคุมมลพิษพิจารณาว่า เป็นปริมาณฝุ่นปกติที่พบเจอ และไม่มีแนวโน้มที่จะเพิ่มขึ้นหรือลดลงกว่านี้มาก

"แสดงว่า (การกำหนดค่ามาตรฐาน PM2.5) ไม่ได้อิงแค่เรื่องการปกป้องสุขภาพของประชาชน แต่ไปอิงเรื่องของการปกป้องผู้ปล่อยมลพิษด้วยหรือเปล่า" อัลลิยาตั้งข้อสังเกต

อย่างไรก็ตาม จากการติดตามประเด็นนี้มาโดยตลอด อัลลิยายอมรับว่ากรมควบคุมมลพิษมีความตื่นตัวในการปรับค่ามาตรฐานให้เป็นไปตามคำแนะนำของ WHO อยู่มาก สะท้อนผ่านความพยายามในการเสนอร่างปรับปรุง แต่ความล่าช้าในการประกาศใช้มักเกิดในขั้นตอนรอการอนุมัติจากคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ

ฟ้องศาลปกครอง

จังหวัดเชียงใหม่เป็นหนึ่งในพื้นที่ที่ประสบปัญหามลพิษทางอากาศทุกปี ด้วยสาเหตุหลายอย่างทั้งไฟป่า การคมนาคม ลักษณะภูมิประเทศ และทำเลที่ตั้งอยู่ใกล้ประเทศเพื่อนบ้าน

ประชาชนชาวเชียงใหม่ต่อสู้เรื่องฝุ่นกันมาอย่างยาวนาน จนมีชาวบ้านที่ออกกมาใช้กฎหมายต่อสู้ ซึ่งเมื่อวันที่ 9 พ.ย. ที่ผ่านมา ศาลปกครองกลางได้รับคำร้องคดีที่นายภูมิ วชร เจริญผลิตผล ราษฎรชาวเชียงใหม่ยื่นฟ้องคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ เพื่อขอให้ผู้ถูกร้องประกาศกำหนดค่ามาตรฐานฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน (pm2.5) เฉลี่ย 24 ช.ม. ไม่ให้เกิน 37 มคก./ลบ.ม.

ก่อนหน้านี้นายภูมิ วชร เจริญผลิตผล เพิ่งชนะคดีที่ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองเชียงใหม่ ในฐานะชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบจากหมอกกควันในภาคเหนือ จนท้ายสุดศาลมีคำสั่งให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ประกาศให้พื้นที่ 4 จังหวัด คือ เชียงใหม่ เชียงราย แม่ฮ่องสอน ลำพูน เป็นเขตควบคุมมลพิษ ภายใน 30 วัน

นายชัชวาลย์ ทองดีเลิศ ประธานคณะกรรมการอำนวยการสภาลมหายใจเชียงใหม่ ระบุว่า จากความพยายามของประชาชนในพื้นที่ร่วมกันทำงานกับเจ้าหน้าที่ ทำให้เมื่อเปรียบเทียบกับปีที่ผ่านมา เชียงใหม่สามารถลดจุดความร้อนหรือ hotspot ได้กว่า 60% และลดพื้นที่เผาไหม้เหลือ 800,000 ไร่ จาก 130,000 ไร่ในปีก่อนหน้า

แต่นั่นก็ไม่ได้ทำให้ปริมาณฝุ่น PM 2.5 ในพื้นที่ลดลง สืบเนื่องจากกระแสลมมีการพัดพาฝุ่นควันจากจังหวัดข้างเคียงและประเทศเพื่อนบ้านเข้ามา ประกอบกับภูมิประเทศที่เป็นแอ่งกระทะที่ล้อมรอบด้วยผู้เขาสูง จึงมีการดูดซับฝุ่นละออกทั้งจากอุตสาหกรรมเหมือง คมนาคม อุตสาหกรรม มารวมกัน

"รับรองเลยว่าถ้าลด (ค่ามาตรฐาน PM2.5) ลงมา 37 มคก./ลบ.ม. พื้นที่คงแดงเถือกทั้งประเทศ (เพราะค่าฝุ่นเกินมาตรฐาน)"

"รัฐคงอับอายขายหน้า ทั้งที่มันคือสถานการณ์จริง เหมือนเรามองว่าปอดของคนไทยแข็งแรงกว่าประเทศอื่นหรือเปล่า ซึ่งไม่ใช่อย่างนั้น"

นายชัชวาลย์กล่าวว่า ขณะนี้สภาลมหายใจเชียงใหม่กำลังผลักดันให้มีการตั้งค่ามาตรฐานฝุ่น PM2.5 เฉพาะพื้นที่จังหวัดเชียงใหม่เอง เพื่อเป็นพื้นที่นำร่อง

ข้อแตกต่างของค่า PM 2.5 และ AQI

ที่ผ่านมาหลายคนที่ได้ติดตามตัวเลขผ่านแอปพลิเคชันตรวจสอบฝุ่นละออง ซึ่งอาจเกิดความสับสนว่าตัวเลขระดับใดจึงส่งผลต่อสุขภาพ

ต้องทำความเข้าใจว่าในแอปลิเคชันเหล่านี้ นิยมแสดงข้อมูล 2 ลักษณะ คือ ค่าฝุ่นละออง PM2.5 และค่าดัชนีคุณภาพอากาศ (AQI)

ดัชนีคุณภาพอากาศ (AQI) จะอธิบายภาพรวมจากการคำนวณมลพิษ 6 ชนิด ทั้งฝุ่น PM2.5 ฝุ่น PM10 ก๊าซโอโซน ก๊าซคาร์บอนมอนอกไซด์ ก๊าซไนโตรเจนไดออกไซด์ และก๊าซซัลเฟอร์ไดออกไซด์

กรมควบคุมมลพิษได้กำหนดมาตรฐาน AQI ของประเทศไทย ซึ่งมีค่าตั้งแต่ 0 ถึง 201 ขึ้นไป โดยใช้สีในการแบ่งระดับของผลกระทบต่อสุขภาพ ซึ่งหาก AQI เฉลี่ย 24 ชั่วโมง มีค่าสูงกว่า 100 จัดเป็นระดับที่มีผลกระทบต่อสุขภาพ

ขณะที่ค่า PM2.5 นั้นจะคิดจากค่าเฉลี่ย 24 ชั่วโมง ตามมาตรฐานไทยหากเกินกว่า 50 มคก./ลบ.ม. ถือว่าเริ่มมีผลกระทบต่อสุขภาพ