点评中国：从什邡事件看环境影响评价报告制度

什邡鉬銅項目的環境影響評價報告說不會對環境產生影響，但是民眾不相信，引發了什邡事件。環境影響評價報告制度起源美國，在世界各地實施效果都不錯。南桔北枳，環境影響評價報告制度在中國起步不晚，立法超前，但效果甚差，民眾對之已經失去最基本的信任。

一、什邡事件

2012年6月29日，宏達集團在四川省什邡市靈傑鎮舉行投資一個號稱投資104億元的鉬銅生產基地的奠基典禮。據說這個項目的經濟效益特別大，投產後每年銷售收入預計達500億元，每年的利稅收入超40億元，可以為當地創造3000個就業位置，並帶動相關產業發展超400億元，提供輔助就業機會近1.5萬個等等。環保方面，宏達集團委托北京礦冶研究總院製作工程環境影響評價報告（簡稱環評報告）。報告的結論是：該項目採用國際上最先進的冶煉技術和裝備，不會對周圍環境產生影響。國家環保部於今年3月26日批准了這個報告。

什邡市居民從工程奠基典禮的鞭炮聲中才得知項目建設的消息，他們不相信環評報告的結論，擔心工程會帶來嚴重水污染、空氣污染和廢物污染。市民們在市政府門口聚集，要求停止工程建設。政府曾動用武力鎮壓，但引起民眾更大的反抗。在民眾巨大的壓力下，什邡市政府作出決定，暫停工程建設。

什邡鉬銅工程有環保部審查批准的環評報告，結論是工程實行「零排放」，不會對環境產生影響。無論從環保法的程序上還是報告結論上似乎都沒有問題。為什麼環評報告不能保證工程順利建設？為什麼環評報告不能讓老百姓放心？

二、起步不晚

發達國家對環境污染問題的重視始於二十世紀六十年代初。1969年美國用法律形式把工程環評報告制度規定下來，之後日本、英國、德國等也相續引進這一制度。1979年中國頒布了《環境保護法（試行）》，第六條規定：一切企業、事業單位的選址、設計、建設和生產，都必須充份注意防止對環境的污染和破壞。在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出對環境影響的報告書，經環境保護主管部門和其它有關部門審查批後才能進行設計。在環評報告制度的建立方面，中國起步並不晚。後來科學界提出規劃環評報告的新概念，即在更高的層次上、更大的區域範圍內做整體環境影響評價。中國於2002年10月28日通過《環境影響評價法》，規劃的環境影響評價成為該法的內容之一。2009年8月12日國務院又通過，《規劃環境影響評價條例》。這樣，中國在環評報告制度的立法方面立於世界最前列。

在發達國家中，環評報告制度成為生態環境保護中最重要和最有效的手段之一，對生態環境的保護、改善起到重要作用。同樣經過審批的環評報告也保證了工程項目能為民眾接受，順利建設。但是中國在建立環評報告制度後的三十多年，卻是歷史上生態環境破壞最厲害、污染最嚴重的年代。儘管立法超前，但是環評報告制度並沒有起到預期的效果。

三、不說真話

中國的第一個環評報告是三峽工程的環評報告。1986年中共中央和國務院決定對三峽工程進行可行性研究，環評報告是內容之一。學部委員馬世駿和侯學煜分別出任環境組組長和顧問。環評報告的結論是：三峽工程對環境的影響是弊大於利，但是一些弊病是可以通過人為措施加以限制。1993年國務院三峽工程審查小組以環評報告中的一個程序錯誤，否定了這個報告。之後任命原環境組副組長方子雲出任環境二組組長，重新編寫環評報告。新的結論是：三峽工程對環境的影響是利大於弊。方子雲也由此成為對三峽工程論證有特殊貢獻的專家，終身享受政府特殊津貼。

從弊大於利到利大於弊，環評報告成為了政治的奴婢，成為一個可以讓人任意打扮的女孩。三峽水庫從2003年蓄水以來的實踐已經證明瞭三峽工程對環境的影響是弊大於利。但是像方子雲這樣的「科學家」終身享受政府特殊津貼，卻不要為環評報告的錯誤結論承擔任何責任。

三峽工程環評報告是中國的第一個環評報告，對後來的環評報告有很大影響，不但在評價報告的內容、格式上，評價方法的選擇上，更重要的是結論的表述，結論要服從政治需要，服從領導意志，就是不說真話。

四、兩大錯誤

根據環境影響評價法第十七條，工程環評報告應該對建設項目建成投產使用後可能對周圍生態環境產生的不良影響進行分析、預測和評估，然後提出可能的防治措施，並對防治效果進行論證。

什邡鉬銅工程環評報告的第一個大錯誤就是沒有指出工程建成投產使用對周圍生態環境會產生什麼不良的影響，程度如何。報告直接進入到第二步，即可能的防治措施，比如最嚴格的防滲處理，循環使用，將實現「零排放」 等等，得出結論，不會對環境產生影響。因此什邡鉬銅工程環評報告的內容是十分不完整的。

第二個大錯誤就是沒有民眾的參與和剝奪了民眾的知情權。根據環境影響評價法第二十一條規定，建設單位應當在報批建設項目環評報告書前，舉行論證會、聽證會，或者採取其他形式，徵求有關單位、專家和公眾的意見。建設單位報批的環境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見採納或者不採納的說明。

什邡市的居民是從工程奠基典禮的鞭炮聲中得知工程上馬的信息，這說明在撰寫工程環評報告時並沒有在當地舉行過論證會或聽證會徵求過公眾的意見。但是國家環保部又批准了這個環評報告，可見報告之中必然有徵求公眾意見的內容和對對公眾意見處理的說明。報告的撰寫者如何處理這一章節，就是一個關鍵的問題。

五、南桔北枳

環評報告制度起源於美國，在世界各地實施效果都不錯。中國起步並不晚，目前立法又處於世界最前列。三十多年來，中國把世界上污染最嚴重的工廠都搬到中國來了，每個工程上馬之前都有一個「科學」的環評報告，結論不是「利大於弊」就是「對環境沒有影響」，而且這些報告都經過環保部門的審查批准。生態環境嚴重惡化的事實，使得民眾對中國的環評報告制度失去最基本的信任，南桔北枳。今天有什邡事件，明天十方都會發生類似的事件。

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