觀點：全國人大做出香港政改決定的考量

編者按：中國人大常委會在8月31日公布了有關香港政改的決定，有關決定在香港引起了強烈反應。為此，BBC中文網特邀中國官方有關港澳問題的智囊學者之一鄒平學教授撰文，闡釋中國人大常委會做出有關決定的考量，供各位讀者參考。

8月31日，中國人大常委會第十次會議表決通過了《關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》，《決定》針對香港政改諮詢中存在的重大爭議問題和普選行政長官辦法的核心問題作出了明確規定。凖確理解《決定》要點，明瞭其理據，對未來成功落實普選意義重大。

《決定》要點之一是規定從2017年開始，香港特區行政長官選舉可以實行由普選產生的辦法。這一規定明確了2017年及以後各任行政長官可以實行由普選產生的辦法，符合香港基本法第45條關於行政長官產生辦法最終要達至由普選產生的目標規定，以及2007年中國人大常委會作出的「2017年香港特別行政區第五任行政長官的選舉可以實行由普選產生的辦法」的規定。

決定要點之二是規定行政長官選舉實行由普選產生的辦法時：（一）須組成一個有廣泛代表性的提名委員會。提名委員會的人數、構成和委員產生辦法按照第四任行政長官選舉委員會的人數、構成和委員產生辦法而規定。（二）提名委員會按民主程序提名產生二至三名行政長官候選人。每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持。（三）香港特別行政區合資格選民均有行政長官選舉權，依法從行政長官候選人中選出一名行政長官人選。（四）行政長官人選經普選產生後，由中央人民政府任命。

上述（一）把中國人大常委會2007年《關於修改2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》中規定的提名委員會「可參照」選舉委員會組成明確具體確定為「按照」，其理據有四：1、「可參照」的含義包括「按照」在內寬嚴不等的選項。鑒於本次政改諮詢中香港社會對提名委員會是否擴容及如何擴容、四大界別具體組成和規模上如何適當調整存在很大分歧，莫衷一是，考慮到在短期內香港社會很難就這些問題達成共識，為最大限度避免產生無謂的爭拗，有必要明確提名委員會按照目前選舉委員會的人數、構成和委員產生辦法來組成。2、根據香港基本法第45條第二款規定的有「廣泛代表性」的提名委員會，其「廣泛代表性」的內涵與香港基本法附件一規定的選舉委員會的「廣泛代表性」的內涵是一致的，說明提名委員會和選舉委員會的組成原則具有一致性。3、行政長官選舉委員會的組成辦法是香港基本法起草時經過廣泛諮詢和討論所形成的共識。香港回歸以來行政長官的選舉實踐證明，選舉委員會能夠涵蓋香港社會各方面有代表性的人士，體現了社會各階層、各界別的均衡參與，符合香港的實際情況。提名委員會按照目前的選舉委員會組建，既是基本法有關規定的要求，也是行政長官普選時體現均衡參與、防範各種風險的客觀需要。4、首次實行普選，制度設計應當慎之又慎，必要的路徑依賴是穩妥和理性的選擇。全國人大常委會運用憲制權力做出上述明確規定，很有必要。

上述（二）規定「提名委員會按民主程序提名產生二至三名行政長官候選人。」這一候選人人數下限和上限的規定，其理據在於一方面確保行政長官選舉成為真正有競爭、選民有真正的選擇的民主選舉，同時避免候選人數過多帶來的選舉程序複雜、選舉成本高昂的問題，有利於首次普選在莊嚴、有序的情況下順利進行，同時也是考慮到以往數次行政長官選舉均有2至3名候選人競選的情形。另一方面，上述（二）規定「每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持。」這裏的「過半數」要求，明定了提名行政長官候選人的民主程序。其理據在於：1、提名委員會是一個專門的提名機構，它行使提名行政長官候選人的權力，是作為一個機構整體行使權力，必須體現機構的集體意志。基本法第45條規定的「民主程序」應當體現「少數服從多數」的原則，機構決策符合民主程序要求的最常用的辦法就是多數決定（decision of majority）。顯然，按照「過半數」的要求產生特首候選人，既符合基本法的立法原意，也體現「少數服從多數」的民主程序要求。特別是在香港社會政改諮詢中對民主程序的理解分歧很大，甚至有人試圖擴大解釋民主程序以容納違法的公民提名的情況下，明確有關程序，對於解決普選紛爭很有必要。2、提名委員會將由四大界別同比例組成，規定候選人必須獲得提名委員會委員過半數支持，候選人就需要在提名委員會不同界別中均獲得一定的支持，有利於體現均衡參與原則，兼顧香港社會各階層利益。其意義在於可以確保提名的行政長官候選人體現廣泛代表性，避免對抗式政治進一步惡化，防止政黨操控提名，淡化政黨政治；可以確保通過普選產生的行政長官既能代表香港的整體利益又能對中央負責，避免普選政治與中央實質任命權無法協調的憲制危機；可以維繫行政主導，避免激進民主和民粹主義對特區管治的衝擊。

上述（三）的規定，其理據是基本法第26條關於「香港特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權」的規定，以落實全體合資格選民將人人有權直接參與選舉行政長官，體現選舉權普及而平等的原則。

上述（四）的規定旨在明確和重申中央人民政府的任命權是實質性的。對在香港當地選舉產生的行政長官人選，中央人民政府具有任命和不任命的最終決定權。

決定的要點之三是規定行政長官普選的具體辦法依照法定程序通過修改基本法附件一《行政長官的產生辦法》予以規定。修改法案及其修正案應由特區政府根據基本法和本決定的規定，向特區立法會提出，經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，報全國人大會常委會批准。其理據是根據全國人大常委會2004年「4•6解釋」所闡釋的有關實行普選時需履行的五步曲程序，明確人大作出本次決定後處理有關特首普選問題的後續程序。

決定的要點之四是規定如行政長官普選的具體辦法未能經法定程序獲得通過，行政長官的選舉繼續適用上一任行政長官的產生辦法。其理據在於重申2004年全國人大常委會「4•6解釋」和2007年全國人大常委會「12•29決定」中的相關內容，表明如果香港社會無法按照五步曲走下去，則行政長官普選非必然，其產生辦法只能原地踏步。

決定的要點之五是規定基本法附件二關於立法會產生辦法和表決程序的現行規定不作修改。其理據在於考慮到香港社會普遍認同目前應集中精力處理好普選行政長官的辦法；由於2012年立法會產生辦法已作較大變動，普遍認同就2016年立法會產生辦法毋須對基本法附件二作修改；根據2007年全國人大常委會決定的規定，在2017年行政長官由普選產生以後，立法會的選舉可以實行全體議員普選產生的辦法，故在順利實現特首普選後完全有時間和空間來考慮立法會產生辦法的修改問題。這次決定立法會產生辦法和表決程序不作出修改，並不違反循序漸進的原則。

總之，本次政改決定，順利完成了處理香港政制發展問題「五步曲」的第二步，對順利實現2017年行政長官普選極為重要。它的意義在於，一方面，為香港社會進一步理性討論、凝聚共識奠定堅實基礎，具有息紛止爭、立牌指路的作用。另一方面，也為特區政府下一步提出普選法案提供憲制性法律規範，為落實普選確定了正確的方向和軌道。

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