เทสโก้ โลตัส: สิ่งที่หายไปหลัง กก. การแข่งขันทางการค้ามีมติให้ซีพีควบรวมกิจการ

ระหว่างรอรายงานคำอธิบายเหตุผลฉบับเต็มของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) ที่มีมติเมื่อ 6 พ.ย. เปิดทางให้กลุ่มธุรกิจในเครือซีพี เข้าควบรวมกิจการค้าปลีกของเทสโก้ โลตัส หลายฝ่ายกังขาว่า กขค. มีมาตรการปกป้องผู้บริโภคเพียงพอหรือไม่

ธุรกรรมมูลค่ากว่า 3.35 แสนล้านบาทนี้จบลงเมื่อเทสโก้ ค้าปลีกยักษ์ใหญ่จากอังกฤษ ตกลงขายธุรกิจในไทยให้เครือเจริญโภคภัณฑ์ (ซีพี) ของเจ้าสัว ธนินท์ เจียรวนนท์ เมื่อมี.ค. ที่ผ่านมา แต่คณะกรรมการ หรือ บอร์ด กขค. เพิ่งอนุญาตให้บริษัท ซี.พี. รีเทล ดีเวลลอปเม้นท์ จำกัด เข้าควบรวมกิจการกับบริษัท เทสโก้ สโตร์ส (ประเทศไทย) จำกัด อย่างมีเงื่อนไข ด้วยมติ 4:3 เสียง เมื่อต้นเดือนนี้

จากเอกสารชี้แจงสื่อมวลชน เสียงข้างมากในบอร์ดกขค. ยอมรับว่าการรวมธุรกิจดังกล่าวทำให้ธุรกิจค้าปลีกของซีพี "มีอำนาจเหนือตลาดที่จะมีอำนาจตลาดเพิ่มมากขึ้น" แต่ "ไม่เป็นการผูกขาด" และมองกว่า "มีความจำเป็นตามควรทางธุรกิจและก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการส่งเสริมการประกอบธุรกิจเพิ่มมากขึ้น" และอาจส่งผลให้ "การแข่งขันลดลงอย่างมีนัยสำคัญ" แต่"ไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจอย่างร้ายแรง" รวมทั้งไม่ส่งผลกระทบต่อ "ประโยชน์สำคัญอันควรมีควรได้ของผู้บริโภคส่วนรวม"

อนุญาตภายใต้ 7 เงื่อนไข

มติที่อนุมัติให้ควบรวม อยู่บนเงื่อนไข 7 ข้อ คือ

1. ห้ามรวมธุรกิจอื่น ๆ ในตลาดค้าปลีกเป็นเวลา 3 ปี ไม่รวมตลาดอีคอมเมิร์ซ

2. เพิ่มสัดส่วนยอดขายจากสินค้าเกษตรชุมชน เอสเอ็มอี หรือผลิตภัณฑ์ OTOP ในร้านค้าในเครือเพิ่มขึ้นอย่างน้อยปีละ 10% เป็นเวลา 5 ปี

3. ห้ามใช้ข้อมูลร่วมกันหรือแลกเปลี่ยนข้อมูลด้านการตลาดที่เกี่ยวข้องกับผู้ผลิตและผู้จัดจำหน่ายสินค้าหรือวัตถุดิบ และให้ถือว่าเป็นความลับทางการค้า

4. ห้ามให้เทสโก้ โลตัสเปลี่ยนแปลงสัญญากับซัพพลายเออร์สินค้าเป็นระยะเวลา 2 ปี

5. ให้สนับสนุนกลุ่มผู้ประกอบการเอสเอ็มอีด้วยการให้สินเชื่อการค้าเป็นระยะเวลา 30-45 วัน นับจากวันที่ยื่นเอกสารเรียกเก็บเงินเป็นระยะเวลา 3 ปี

6. ให้จัดทำรายงานผลประกอบการธุรกิจ ภายใต้การดำเนินการตามกำหนดระยะเวลาและเงื่อนไขที่ได้รับจาก กขค. กำหนดเป็นเวลา 3 ปี

7. ให้กำหนดมาตรฐานในการปฏิบัติทางการค้าที่ดี เพื่อเผยแพร่ต่อสาธารณชนและถือปฏิบัติตามมาตรฐานดังกล่าว

"ผลประโยชน์ของผู้บริโภคไม่ได้อยู่ในสมการเยียวยา"

จากเงื่อนไข 7 ประการข้างต้น นักวิชาการทางเศรษฐศาสตร์และนิติศาสตร์ในวงเสวนาเรื่อง "ถอดบทเรียนซีพีควบรวมเทสโก้: ใครได้ใครเสีย?" ที่จัดขึ้นโดยคณะเศรษฐศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ วันที่ 27 พ.ย. มองว่า ยังไม่เพียงต่อต่อการปกป้องผลประโยชน์ของผู้บริโภค รวมถึงการไม่รับรองคุณภาพและความหลายหลายของสินค้าที่ประชาชนจะได้รับในอนาตค

ผศ.ดร.วรรณวิภางค์ มานะโชติพงษ์ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ยอมรับว่า 7 เงื่อนไขดังกล่าวเป็นมาตรการเยียวยาทางพฤติกรรม ในทางปฏิบัติแล้วถือว่าทำได้ยาก และไม่เป็นไปตามกลไกตลาด เช่นการกำหนดให้เพิ่มสัดส่วนสินค้ากลุ่มสินค้า OTOP เพิ่มขึ้น แต่ก็ไม่ได้รับรองว่าจะเป็นการช่วยเหลือผู้ประกอบการได้เพราะส่วนหนึ่งขึ้นอยู่กับผู้บริโภค

นักวิชาการรายนี้บอกว่า สิ่งที่สำคัญคือ ควรจะเน้นมาตรการเยียวยาเชิงโครงสร้างมากกว่า โดยพิจารณาการให้เงื่อนไขที่อยู่บนพื้นฐานของพื้นที่ภูมิศาสตร์ เช่น อาจจะเป็นการไม่อนุญาตให้ขายสินค้าของซีพีบางรายการในเทสโก้ โลตัส

ผศ.ดร. พรเทพ เบญญาอภิกุล จากคณะเศรษศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ระบุว่า การควบรวมในลักษณะนี้เป็นแนวราบ ในทางทฤษฎีการแข่งขันจะลดลง และผลกระทบต่อผู้บริโภค คุณภาพและความหลากหลายของสินค้าลดลง

"อย่างไรก็ตาม ผมยังไม่เห็นผลประโยชน์ของผู้บริโภคในสมการของมาตรการเยียวยา" ผศ.ดร. พรเทพกล่าว

อาจารย์ กนกนัย ถาวรพานิช จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ตั้งคำถามว่า "ทำไม กขค. ไม่หาทางปรับขนาดการควบรวมเล็กลงก่อน หรือ ทำไมไม่เอาเงื่อนไขดังกล่าวออกมาสอบถามผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียก่อน อย่างกลุ่มผู้บริโภค หรือซัพพลายเออร์"

ขาดการวิเคราะห์ตลาดที่รอบด้านหรือไม่

หนึ่งในข้อสังเกตุและเป็นคำถามต่อกระบวนการพิจารณาของ กขค. ที่เกิดขึ้น จากนักวิชาการและภาคประชาสังคม คือ มีการตีความรอบด้านรัดกุมในแง่ภาวะการแข่งขันหลังการควบรวมกิจการหรือไม่

น.ส. ศิริกัญญา ตันสกุล ส.ส.จากพรรคก้าวไกล กล่าวในฐานะประธานคณะกรรมาธิการ (กมธ.) การพัฒนาเศรษฐกิจ สภาผู้แทนราษฎร เปิดเผยว่า เมื่อวันที่ 25 พ.ย. ได้เชิญให้ ตัวแทน กขค. มาชี้แจงคำวินิจฉัยดังกล่าว แต่คำอธิบายที่ได้ค่อนข้างจำกัด เพราะอยู่ระหว่างการจัดทำรายงานคำอธิบายเหตุผลฉบับสมบูรณ์

เธอระบุว่า เลขาธิการ กขค. ซึ่งเป็นผู้อธิบายถึงเรื่องดังกล่าวว่า คณะกรรมการฯ ได้พิจารณาขอบเขตตลาดเป็น 2 ตลาดใหญ่ คือ ตลาดค้าส่งและตลาดค้าปลีก และคณะกรรมการฯ มองว่าเมื่อพิจารณาในส่วนตลาดค้าส่ง ซึ่งประกอบด้วยผู้เล่นหลักไม่เปลี่ยนแปลงคือ แมคโคร ส่วนผู้เล่นรายอื่นคือร้านค้าท้องถิ่น

ส่วนในหมวดค้าปลีกประกอบด้วย 3 ตลาด ไฮเปอร์มาร์เก็ต ซูเปอร์มาร์เก็ต และร้านค้าสะดวกซื้อ เลขาธิการ กขค. ชี้แจงว่าสองหมวดแรกไม่มีการเปลี่ยนแปลง ยกเว้น กลุ่มร้านค้าสะดวกซื้อ ที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างชัดเจน เพราะผู้เล่นรายใหญ่ 2 รายควบรวมกิจการกัน

นายวิฑูรย์ เลี่ยนจำรูญ ผู้อำนวยการมูลนิธิไบโอไทย มองว่า ขั้นตอนการพิจารณาของคณะกรรมการฯ ชุดดังกล่าวยังขาด 3 ประการ คือ การศึกษาวิจัยการตลาด ยังไม่มีการปรึกษาหารือกับผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียในอุตสาหกรรม และการสื่อสารที่ชัดเจนว่าอะไรคือเหตุผลสำคัญในการตัดสินใจ

นอกจากนี้เขายังมองว่า การรวมธุรกิจดังกล่าวส่งผลกระทบต่อห่วงโซ่โดยตรง เนื่องจากเครือซีพีมีธุรกิจตั้งแต่ต้นน้ำ เช่น การเป็นผู้ผลิตอาหาร เมล็ดพันธุ์ผัก กลางน้ำ เช่น ธุรกิจเนื้อสัตว์แปรรูป และปลายน้ำเป็นกลุ่มร้านค้าส่งและปลีก

บีบีซีไทยติดต่อขอสัมภาษณ์ผู้บริหารของบอร์ด กขค. ไปแล้ว แต่ได้รับการปฏิเสธว่าในระหว่างที่ยังทำรายงานอธิบายฉบับเต็มไม่แล้วเสร็จยังไม่มีนโยบายให้ข่าว

ประธานบอร์ดเป็นเสียงส่วนน้อยที่ไม่เห็นด้วย

ความเห็นของกลุ่มนักวิชาการดังกล่าว สอดคล้องกับความเห็นของบอร์ด กขค. เสียงส่วนน้อยที่ออกมาชี้แจงในวันที่ 11 พ.ย. ที่ผ่านมา นำโดย ศ.ดร.สกนธ์ วรัญญูวัฒนา ประธาน กขค. และกรรมการอีกสองคนคือ นายสันติชัย สารถวัลย์แพศย์ และนางอร่ามศรี รุพันธ์ ที่ซึ่งไม่เห็นด้วยกับมติดังกล่าวของเสียงส่วนใหญ่ ประกอบด้วยเหตุผล 4 ประการดังนี้

1.การรวมธุรกิจระหว่างกลุ่มซี.พี. และเทสโก้ โลตัส มีผลกระทบร้ายแรงต่อเศรษฐกิจ และทำให้เกิดการผูกขาดทางเศรษฐกิจ เนื่องจากกลุ่มซีพีเป็นผู้ผลิตสินค้าสำคัญหลายประเภทที่มีความจำเป็นต่อการดำรงชีวิตประจำวัน ตั้งแต่ระดับต้นน้ำถึงปลายน้ำ และมีธุรกิจทั้งแบบค้าส่งและค้าปลีกทุกขนาด (ไฮเปอร์มาร์เก็ต ซูเปอร์มาร์เก็ตและร้านค้าสะดวกซื้อขนาดเล็ก

2. การรวมธุรกิจดังกล่าวจะผลกระทบต่อคู่แข่ง นอกจากที่กลุ่มซีพีจะมีอำนาจเหนือตลาดแล้ว และการที่มีธุรกิจในกลุ่มประเภทค้าส่งและค้าปลีก จะทำให้คู่แข่ง หรือแม้แต่ผู้เล่นรายใหม่จะเผชิญกับความยากลำบากในการประกอบธุรกิจ โดยเฉพาะกลุ่มธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็กที่อาจไม่สามารถปรับตัวได้และออกจากตลาด ในที่สุดก็จะส่งผลต่อทางเลือกผู้บริโภคที่ลดน้อยลง

3. การรวมธุรกิจนี้ ผลกระทบต่อผู้ผลิตสินค้าหรือวัตถุดิบ หรือซัพพลายเออร์ เนื่องจากภายหลังการรวมธุรกิจส่งผลให้จะทำให้เครือซีพี ซึ่งเป็นผู้ประกอบธุรกิจร้านจำหน่ายสินค้าอุปโภคบริโภคครบทุกรูปแบบ ซึ่งมีอำนาจเหนือตลาดอยู่แล้ว จะมีอำนาจต่อรองกับกลุ่มซัพพลายเออร์มากยิ่งขึ้น

4.ผลกระทบต่อผู้บริโภคโดยรวม ผลของการรวมธุรกิจครั้งนี้ทำให้จำนวนคู่แข่งขันในตลาดลดน้อยลง แม้ว่าในระยะสั้นอาจไม่มีผลต่อผู้บริโภค ทั้งในด้านราคาหรือประเภทสินค้าที่มีให้เลือก

นายสันติชัย ตั้งข้อสังเกตว่า เมื่อพิจารณาค่าการกระจุกตัวของตลาดผ่านดัชนี HHI พบว่าหลังควบรวมธุรกิจระหว่างกลุ่มซี.พี. กับบริษัท เทสโก้ สโตร์ส (ประเทศไทย) จำกัด ค่า HHI จะอยู่ที่ 4,000 และค่าการเปลี่ยนแปลง HHI อยู่ที่ระดับ 1,700 ซึ่งสะท้อนว่าตลาดมีการกระจุกตัวสูงมาก

ดัชนี HHI หรือ Herfindahl-Hirshman Index คือ มาตรวัดค่าการแข่งขันและการกระจุกตัวของตลาดสินค้าและบริการหนึ่ง ๆ ก่อน และหลังการควบรวมกิจการ เป็นหลักเกณฑ์จากหน่วยงานกำกับการดูแลการแข่งขันการค้าของสหรัฐอเมริกา (Federal Trade Commission)

สำหรับกรรมการ กขค. เสียงข้างมากที่เห็นด้วยและอนุมัติการรวมธุรกิจนี้ ประกอบด้วย นายกฤษฎา เปี่ยมพงศ์สานต์ นายสมชาติ สร้อยทอง ผศ.ดร.วิษณุ วงศ์สินศิริกุล และนายสมเกียรติ ตันกิตติวัฒน์

กรณีศึกษาต่างประเทศ

กรณี เซนเบอรีส์ - แอสดา อังกฤษ

เมื่อเดือน เม.ย. ปีที่แล้ว ในสหราชอาณาจักรก็มีกรณีคล้ายกันกับกรณีการรวมกิจการระหว่างซีพีและเทสโก้ โลตัส เมื่อเซนเบอรีส์ (Sainbury's) ค้าปลีกสัญชาติอังกฤษ และแอสดา (Asda) ธุรกิจค้าปลีกในอังกฤษของวอลมาร์ต ห้างค้าปลีกยักษ์ใหญ่จากสหรัฐฯ

ดีลธุรกิจสร้างกลุ่มซูเปอร์มาร์เก็ตมูลค่ากว่า 1 ใน 3 ของตลาด และถือว่าเป็นเครือค้าปลีกที่ใหญ่ที่สุดของอังกฤษกลับต้องถูกพับไป เพราะองค์กรกำกับการแข่งขันและตลาด (Competition and Market Authority: CMA) มีคำสั่งยับยั้งการควบรวมกิจการโดยให้เหตุผลว่าจะทำให้สินค้าราคาสูงขึ้น เนื่องจากการแข่งขันลดลงทั้งในกลุ่มซูเปอร์มาร์เก็ต ออนไลน์ และกลุ่มร้านค้าในสถานีน้ำมัน ทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับประเทศ

สำหรับเหตุผลที่ค้าปลีกทั้งสองต้องการควบรวมกิจการนั้น ก็เพื่อลดต้นทุน ซึ่งจะทำให้พวกเขาสามารถบริการสินค้าได้ในราคาที่ถูกลง โดยในช่วงต้นปี 2562 ผู้ให้บริการค้าปลีกทั้งสองได้ยื่นข้อเสนอต่อ CMA ว่าจะขายสาขาซูเปอร์มาร์เก็ตออกประมาณ 125-150 สาขา รวมทั้งบางสาขาที่เป็นร้านค้าสะดวกซื้อและร้านค้าในสถานีน้ำมัน เพื่อเปิดทางให้การควบรวมกิจการสำเร็จ

นอกจากนี้พวกเขายังยื่นเงือนไขเพิ่มเติมว่าพวกเขาจะลดราคาสินค้าเป็นมูลค่ากว่าหนึ่งพันล้านยูโร หรือ ราว 3.6 หมื่นล้านบาทให้กับผู้บริโภค หากว่า CMA เห็นพ้องกับดีลธุรกิจดังกล่าว

กรณี Kaiser's Tengelmann และ Edeka ในเยอรมนี

เพจเฟซบุ๊กไบโอไทยระบุข้อมูลถึงกรณีศึกษาในเยอรมนีว่า ในปี 2015 เมื่อ Kaiser's Tengelmann ซูเปอร์มาร์เก็ตซึ่งมีส่วนแบ่งตลาดเพียง 1.1% เสนอขายกิจการให้แก่ Edeka ซึ่งมีส่วนแบ่งตลาด 24.9% และดีลธุรกิจนี้สามารถทำให้บริษัทกลายเป็นผู้เล่นในตลาดค้าปลีกอันดับหนึ่งอย่าง Edeka มีส่วนแบ่งตลาดเพิ่มขึ้นเป็น 26% แต่ Bundeskartellamt ซึ่งเป็นหน่วยงานบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าของเยอรมนีได้ปฏิเสธการควบรวมกิจการดังกล่าว

สำหรับเหตุผลที่ Bundeskartellamt ระบุว่า การควบรวมกิจการดังกล่าวจะส่งผลกระทบอย่างสำคัญทั้งต่อผู้ประกอบการรายย่อยอื่น ผู้บริโภค และประสิทธิภาพของการแข่งขัน โดยในบางพื้นที่ เช่น ในเบอร์ลิน มิวนิค บาวาเรียเหนือ และ นอร์ทไรน์-เวสต์ฟาเลีย ซึ่ง Kaiser's มีส่วนแบ่งตลาดอยู่ 10-30% จะทำให้มีการรวมศูนย์ของค้าปลีกเพิ่มมากยิ่งขึ้นไปอีก เป็นต้น

อาจารย์กนกนัย อธิบายเพิ่มเติมในกรณีนี้หน่วยงานกำกับด้านการค้าในเยอรมนีจากที่เขาได้ศึกษามาว่า ที่เยอรมนีอาศัยการศึกษาตลาดที่เคยทำในอดีต มาเป็นข้อมูลสำคัญในการพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้กลุ่มค้าปลีกรวบกิจการเพื่อให้การตัดสินใจเป็นไปอย่างสมเหตุผล