เปิดแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคง ทำไมถึงต้องเป็นประกาศพระบรมราชโองการ

นโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคงแห่งชาติ (พ.ศ.2562-2565) ที่พระบาทสมเด็จพระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ประกาศใช้เมื่อปลายเดือน พ.ย. และจะมีผลไปจนถึง ก.ย. 2565 เป็นการยกระดับความสำคัญของนโยบายด้านความมั่นคงและสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ให้เทียบเท่าแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของ สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ อดีตเจ้าหน้าที่ระดับสูงของ สมช.ให้ความเห็นกับบีบีซีไทย

วันที่ 22 พ.ย.2562 ราชกิจจานุเบกษาเผยแพร่พระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ประกาศใช้นโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคงแห่งชาติ โดยตอนหนึ่งของพระบรมราชโองการระบุว่าแผนนี้เป็น "แผนหลักของชาติที่เป็นกรอบทิศทางการดำเนินการป้องกัน แจ้งเตือน แก้ไขหรือระงับยับยั้งภัยคุกคามเพื่อธำรงไว้ซึ่งความมั่นคงแห่งชาติ"

นอกจากลงรายละเอียดแผนงาน นโยบายและหน่วยงานที่รับผิดชอบแล้ว แผนระดับชาติฯ ความยาว 35 หน้า ซึ่งจัดทำโดย สมช. ฉบับนี้ ยังมีความน่าสนใจอยู่ที่การวิเคราะห์สถานการณ์และบริบทความมั่นคงในห้วงระยะเวลา 4 ปี ไว้ด้วย

ผู้ที่ติดตามนโยบายด้านความมั่นคงอย่าง พล.ท.ภราดร พัฒนถาบุตร อดีตเลขาธิการ สมช.และที่ปรึกษาพรรคเพื่อไทย และ พล.ท.พงศกร รอดชมภู อดีตรองเลขาธิการ สมช. และประธานคณะกรรมาธิการความมั่นคงแห่งรัฐ กิจการชายแดนไทย ยุทธศาสตร์ชาติและการปฏิรูปประเทศของสภาผู้แทนราษฎร ให้ความเห็นสอดคล้องกันว่า เนื้อหารวม ๆ ของแผนนี้ไม่ได้แตกต่างมากนักจากแผนและนโยบายด้านความมั่นคงที่ สมช.นำเสนอ ครม.เพื่อรับทราบในช่วงที่ผ่านมา แต่ความแตกต่างที่สำคัญคือ "สถานะ" ของแผนนี้ที่มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ใช้และประกาศไว้ในราชกิจจานุเบกษา ทำให้มีผลในเชิง "บังคับวิถี" ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องปฏิบัติตาม ต่างจากในอดีตที่นโยบายด้านความมั่นคงของ สมช. เป็นเพียงเอกสารที่นำเสนอให้ ครม.รับทราบ

สถานะที่เปลี่ยนไปของนโยบายและแผนระดับชาตินี้เป็นผลมาจาก พ.ร.บ.สภาความมั่นคงแห่งชาติ ฉบับใหม่ที่นำเสนอโดยรัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) รับหลักการโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติและมีผลบังคับใช้เมื่อปี 2559

มาตรา 13 ของ พ.ร.บ.สภาความมั่นคงฉบับนี้ระบุว่า "เพื่อประโยชน์ในการธำรงไว้ซึ่งความมั่นคงแห่งชาติ ให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีนโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคงแห่งชาติขึ้นตามข้อเสนอแนะของสภา...การประกาศใช้และการแก้ไขปรับปรุงนโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคงแห่งชาติให้ทำเป็นประกาศพระบรมราชโองการและประกาศในราชกิจจานุเบกษา" ขณะที่มาตรา 14 กำหนดให้นโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคงแห่งชาติ ต้องมีสาระที่ครอบคลุมถึง "นโยบายภายในประเทศ นโยบายต่างประเทศ และนโยบายการทหารกับการเศรษฐกิจ และอื่น ๆ อันเกี่ยวกับความมั่นคงแห่งชาติให้สอดคล้องต้องกัน เพื่อให้กิจการของหน่วยงานของรัฐสามารถประสานกันได้อย่างใกล้ชิดเป็นผลดีต่อความมั่นคงแห่งชาติ"

แผนระดับชาติฯ วิเคราะห์สถานการณ์ความมั่นคงว่าอย่างไร

สมช.วิเคราะห์สถานการณ์และบริบทความมั่นคงระหว่างปีนี้ถึงปี 2565 ไว้ 3 ระดับ คือ ระดับโลก ระดับภูมิภาค และระดับประเทศ

ในระดับโลก สมช.มองเห็นปัญหาความมั่นคงจากการเมืองโลกที่จะเปลี่ยนแปลงไปสู่หลายขั้วอำนาจ สหรัฐฯ ต้องเผชิญกับการท้าทายจากรัสเซียและจีน การเปลี่ยนแปลงระเบียบโลกทั้งทางการเมืองและเศรษฐกิจทำให้ไทยต้องกำหนดท่าทีเพื่อรักษาดุลยภาพทางความสัมพันธ์กับประเทศมหาอำนาจต่าง ๆ นอกจากนี้การแสวงหาแหล่งพลังงานใหม่อาจนำไปสู่ความขัดแย้งระหว่างประเทศ และการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศจะส่งผลให้ภัยธรรมชาติรุนแรงยิ่งขึ้น ไทยต้องร่วมมือในระดับนานาชาติเพื่อเผชิญกับภัยพิบัติเหล่านี้

ในระดับภูมิภาค สมช.วิเคราะห์ว่าประเทศมหาอำนาจจะมีการแข่งขันและขยายอิทธิพลในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยเฉพาะจีนที่พยายามขยายอิทธิพลทางการเมืองและการทูตต่อกลุ่มประเทศอาเซียน และมีแนวโน้มนำไปสู่ความขัดแย้งในภูมิภาค อาเซียนจะต้องพบกับความท้าทายในการรักษาดุลยภาพด้านความมั่นคงกับมหาอำนาจและประเด็นข้อพิพาททะเลจีนใต้

ส่วนความสัมพันธ์ระหว่างไทยกับประเทศเพื่อนบ้านนั้น แม้ สมช.เห็นว่ามีแนวโน้มที่ดี แต่ก็อาจมีความไม่เข้าใจและความหวาดระแวงที่ทำให้เกิดความขัดแย้งได้ นอกจากนี้ความไม่ชัดเจนของเส้นเขตแดนและอาณาเขตทางทะเลระหว่างไทยกับประเทศเพื่อนบ้าน รวมถึงการเพิ่มงบประมาณทางทหารของประเทศในภูมิภาค จึงยังคงมีความเสี่ยงที่จะนำไปสู่การใช้กำลังทหารต่อกันหากเกิดความขัดแย้งรุนแรง ความมั่นคงทางทะเลเป็นอีกประเด็นหนึ่งที่ไทยอาจเจอปัญหาจากการถูกรุกล้ำน่านน้ำเนื่องจากทะเลไทยมีความอุดมสมบูรณ์

นอกจากนี้ ยังต้องเฝ้าระวังการเผยแพร่แนวคิดรุนแรงและการแสวงหาแนวร่วมรายใหม่ของกลุ่มก่อการร้ายสากลและกลุ่มหัวรุนแรงในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และการแทรกซึมเข้ามาปฏิบัติการของกลุ่มก่อการร้ายนอกภูมิภาคด้วย เนื่องจากคนกลุ่มนี้ต้องการขยายอุดมการณ์และความเชื่อไปสู่คนในพื้นที่ที่มีเงื่อนไขพร้อมผลักดันให้พวกเขาเปลี่ยนเป็นผู้ก่อการร้ายทั้งรูปแบบฉายเดี่ยวและหน่วยขนาดเล็ก โดยการก่อการร้ายในเขตเมืองมีแนวโน้มจะเกิดมากขึ้น

"แม้ว่าประเทศไทยจะไม่ใช่เป้าหมายการโจมตีโดยตรงของกลุ่มก่อการร้าย แต่ยังคงมีความจำเป็นที่ต้องเฝ้าระวังความเสี่ยง โดยเฉพาะการใช้เป็นสถานที่พักพิงและอำนวยความสะดวกในการก่อการร้าย" แผนระดับชาติฯ ระบุ

สำหรับสถานการณ์ในประเทศ สมช.หยิบยกประเด็นที่มีผลต่อบริบทความมั่นคงไว้ 6 ประการ และวิเคราะห์ไว้ดังนี้

1.ความมั่นคงของสถาบันพระมหากษัตริย์ : แผนระดับชาติด้านความมั่นคงฉบับนี้ระบุว่า "ยังคงปรากฏความเคลื่อนไหวของกลุ่มบุคคลทั้งจากภายในและจากต่างประเทศที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อสถาบันฯ" ทั้งการนำสถาบันฯ มาแสวงหาประโยชน์ทางการเมือง และการสร้างความเข้าใจผิดเพื่อบ่อนทำลายสถาบันฯ ที่น่าสนใจคือแผนฯ นี้ระบุว่า "ความผูกพันเชื่อมโยงของประชาชนบางส่วน โดยเฉพาะในหมู่เยาวชนรุ่นใหม่ที่มีต่อสถาบันฯ มีน้อยลง" เนื่องจากขาดความเข้าใจและความตระหนักถึงความสำคัญของสถาบันฯ ในฐานะที่เป็นศูนย์รวมจิตใจและจุดยึดเหนี่ยวของสังคมไทย

2.ความขัดแย้งของคนในประเทศ : ปัญหาเชิงโครงสร้างจากความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ สังคม การเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติ ปัญหาการทุจริต การไม่ได้รับความยุติธรรม การบริหารภาครัฐที่ไม่มีประสิทธิภาพ ผลักดันให้เกิดความแตกแยกทางความคิดระหว่างคนกลุ่มต่าง ๆ ซึ่งมีความอดทนอดกลั้นลดต่ำลง สถานการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองยังคงเป็นจุดเปราะบางในการรักษาเอกภาพของคนในชาติ

3.ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ : การต่อสู้ที่ใช้ความรุนแรงเป็นผลมาจากคนกลุ่มหนึ่งที่มีอุดมการณ์ต้องการแบ่งแยกดินแดน และยังปรากฏเงื่อนไขที่ทำให้สถานการณ์ซับซ้อนเพิ่มมากขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ คือ ปัญหายาเสพติด ภัยแทรกซ้อน บทบาทของภาคประชาสังคม เยาวชนที่เห็นต่างจากรัฐ และการแทรกแซงขององค์กรระหว่างประเทศ

4.ความไม่เชื่อมั่นในการบริหารประเทศตามหลักนิติธรรม : ประเทศไทยยังมีปัญหาเชิงโครงสร้างที่ไม่เอื้อต่อการบริหารตามหลักนิติธรรม ประชาชนไม่เชื่อมั่นในการบริหารประเทศและวิกฤติศรัทธาของผู้นำ การทุจริตในภาครัฐขยายตัวออกไปทุกระดับ ประชาชนบางส่วนยอมรับกระบวนการทุจริตเพื่อแสวงหาประโยชน์ส่วนตน

5.ปัญหายาเสพติด : สมช.มีความกังวลเรื่องการแพร่ระบาดของยาเสพติดในกลุ่มเยาวชน การเข้ามามีบทบาทของกลุ่มนักค้ายาเสพติดระหว่างประเทศ ประกอบกับไทยมีตำแหน่งทางภูมิศาสตร์ที่เป็นทางผ่านของยาเสพติด

6.ความเสี่ยงภัยพิบัติทางธรรมชาติ : การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและภาวะโลกร้อนทำให้เกิดภัยธรรมชาติมากขึ้น โดยภัยธรรมชาติที่กระทบไทยมากที่สุดคืออุทกภัยและภัยแล้ง

ภราดร-พงศกร อดีต สมช. มองอย่างไร

พล.ท.ภราดร อดีตเลขา สมช.และที่ปรึกษาพรรคเพื่อไทยบอกกับบีบีซีไทยว่าเนื้อหาและโครงสร้างของแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคงฉบับนี้โดยรวมไม่แตกต่างจากนโยบายด้านความมั่นคงที่ สมช.ทำและนำเสนอ ครม. ทุก 5 ปี ต่างกันตรงที่แผนฉบับนี้ "ละเอียดและลงลึกมากขึ้น" และการมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ใช้นั้นมีผลให้ทุกหน่วยงานต้องยอมรับและปฏิบัติตาม รวมถึงทำให้มีสถานะเช่นเดียวกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ 5 ปี ของสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติด้วย

"เดิมมีการออกนโยบายความมั่นคงแห่งชาติในช่วง 5 ปี อยู่แล้ว แต่ไม่ได้เป็นในรูปลักษณะแบบนี้ แผนฉบับนี้มีความเข้มขึ้น เป็นแผนเชิงยุทธศาสตร์เพื่อให้เกิดการยอมรับที่ทุกหน่วยงานจะต้องไปดำเนินการ เมื่อก่อนนี้ พอไม่เป็นพระบรมราชโองการ เป็นแค่นโยบายความมั่นคงแห่งชาติที่ ครม.อนุมัติ คล้ายกับว่ามันไม่ขลัง พอออกมาเป็นลักษณะนี้ ทำให้นโยบายด้านความมั่นคงมีน้ำหนักในเชิงบังคับมากขึ้นเทียบเท่ากับแผนฯ ของสภาพัฒน์ฯ ที่จะต้องนำไปปฏิบัติ และจะทำให้ สมช.ทำงานง่ายขึ้น" พล.ท.ภราดรวิเคราะห์

พล.ท.พงศกร รอดชมภู อดีตรองเลขาธิการ สมช.และรองหัวหน้าพรรคอนาคตใหม่ ซึ่งเป็นอีกคนหนึ่งที่มีความคุ้นเคยกับการจัดทำนโยบายด้านความมั่นคงของ สมช. กล่าวว่า การยกระดับนโยบายด้านความมั่นคงโดยทำเป็นประกาศพระบรมราชโองการในราชกิจจานุเบกษานั้น "ทำให้นโยบายด้านความมั่นคงปรากฏชัดขึ้นมาและมีน้ำหนักเทียบเท่ากับนโยบายด้านเศรษฐกิจ"

"ต่อไปนี้ สมช.และสภาพัฒน์ฯ จะมีบทบาทเท่าเทียมกัน จากเดิมที่รัฐบาลยึดเอาแผนของสภาพัฒน์ฯ เป็นหลักในการจัดทำงบประมาณและกำหนดนโยบาย ขณะที่ สมช.เป็นแค่หน่วยงานที่ให้ข้อเสนอแนะและความเห็น แต่ตอนนี้งานด้านความมั่นคงจะมีบทบาทมากขึ้นและอยู่ในทุกมิติของการจัดทำงบประมาณ ความมั่นคงจะเป็นนโยบายหนึ่งที่ต้องคำนึงถึงควบคู่กันไปกับเศรษฐกิจเสมอ" ประธานคณะกรรมาธิการความมั่นคงแห่งรัฐ กิจการชายแดนไทย ยุทธศาสตร์ชาติและการปฏิรูปประเทศของสภาผู้แทนราษฎรอธิบายเพิ่มเติม

ส่วนเนื้อหา เช่น กรอบแนวคิด นโยบาย แผน การแบ่งหน่วยงานรับผิดชอบนั้น พล.ท.พงศกรกล่าวว่าไม่แตกต่างไปจากนโยบายด้านความมั่นคงที่ระบุไว้ในแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ซึ่งสิ่งที่เขากังวลก็คือ "นิยามความมั่นคงยังไม่มีความชัดเจนเพียงพอในการที่จะนำไปสู่การปฏิบัติได้"

อดีตรองเลขา สมช.ให้ความเห็นว่า คำว่า "ความมั่นคง" ยังถูกตีความอย่างกว้าง ส่งผลให้ทุกอย่างถูกนำไปรวมเป็นเรื่องของความมั่นคงหมด ซึ่งเขาคิดว่าไม่ควรจะเป็นอย่างนั้น

"ความมั่นคงควรจะมีการตีความอย่างแคบ ซึ่งกรรมาธิการฯ ก็เคยไปหารือกับ สมช. เพราะไม่ว่าเรื่องอะไรก็ดึงเข้าเรื่องความมั่นคงไปหมด" พล.ท.พงศกรกล่าว พร้อมกับบอกว่ากรรมาธิการความมั่นคงฯ จะติดตามการดำเนินงานตามนโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคงฯ ฉบับนี้ รวมถึงนโยบายด้านความมั่นคงที่เขียนไว้ในแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีต่อไป