คำสั่งพิเศษของประธานาธิบดีคืออะไร?

นับตั้งแต่นายโดนัลด์ ทรัมป์ สาบานตนเข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดีสหรัฐฯ เราได้ยินคำว่าคำสั่งพิเศษบ่อยครั้งขึ้น ซึ่งในสมัยอดีตประธานาธิบดีบารัค โอบามา การใช้อำนาจออกเอกสารตามคำสั่งพิเศษ จะเกิดขึ้นในกรณีที่จำเป็น แต่ในยุคของนายทรัมป์ เพียงสัปดาห์แรกที่เข้ามารับตำแหน่ง เขาได้ออกเอกสารคำสั่งประธานาธิบดีซึ่งถือเป็นเครื่องมือในการแสดงจุดยืนในรัฐบาลไปแล้ว 4 ฉบับ

คำสั่งประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาหรือ Executive Order ก็คือหนังสือคำสั่งที่ออกโดยประธานาธิบดีถึงหน่วยงานรัฐบาลกลางโดยไม่ต้องผ่านการรับรองจากสภาคองเกรส เนื้อหาก็มีตั้งแต่การกลับลำนโยบาย เช่นที่นายทรัมป์ อนุมัติโครงการก่อสร้างท่อส่งน้ำมัน 2 แห่งซึ่งก่อนหน้านี้นายโอบามาได้ใช้อำนาจยับยั้ง ไปจนถึงเรื่องสัพเพเหระอย่างกรณีที่นายโอบามา สั่งให้หน่วยงานรัฐหยุดงานได้ครึ่งวัน ในวันก่อนวันคริสต์มาสเมื่อปี 2015

อำนาจประธานาธิบดีในการออกเอกสารคำสั่งพิเศษนี้ ระบุอยู่ในมาตรา 2 ของรัฐธรรมนูญสหรัฐฯ โดยเขียนไว้ว่า "อำนาจผู้บริหาร เป็นของประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา"

แต่การออกคำสั่งนี้ ก็เป็นประเด็นทางการเมืองมาตลอด เช่น สมาชิกพรรครีพับลิกันต่างกล่าวหาอดีตประธานาธิบดีโอบามา ที่ออกคำสั่งประธานาธิบดี กำหนดนโยบายประกันสุขภาพ (โอบามาแคร์) และสิทธิคนรักร่วมเพศ แต่พอนายทรัมป์ เข้ามาก็กลยุทธ์เดียวกันยับยั้งโครงการโอบามาแคร์ ซึ่งเรียกเสียงชื่นชมจากฝ่ายรีพับลิกัน

เหตุผลในการออกคำสั่งพิเศษ

ในประวัติศาสตร์ ประธานาธิบดีสหรัฐฯ จะลงนามในคำสั่งพิเศษในภาวะสงคราม หรือเพื่อแก้ไขวิกฤตในประเทศ เช่นเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ ปีพ.ศ.2485 อดีตประธานาธิบดี แฟรงคลิน ดี รูสเวลท์ ลงนามในคำสั่งพิเศษให้สร้างศูนย์กักกันชาวอเมริกันเชื้อสายญี่ปุ่นประมาณ 120,000 คน ส่วนในปีพ.ศ.2495 อดีตประธานาธิบดี แฮร์รี่ เอส ทรูแมน ออกคำสั่งพิเศษ ให้รัฐมีอำนาจควบคุมอุตสาหกรรมเหล็กเพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาการผละงาน และในสมัยอดีตประธานาธิบดีโอบามา ก็มีการออกเอกสารคำสั่งพิเศษ เพื่อผ่าทางตันให้ดำเนินนโยบายที่ถูกฝ่ายรีพับลิกันขัดขวางในสภาคองเกรส นายโอบามาเคยกล่าวต่อหน้าสาธารณชนที่เมืองแคนซัสซิตี้ เมื่อปีพ.ศ.2557 ว่า "เมื่อสภาคองเกรสไม่ทำ นั่นเป็นเวลาที่เราต้องลงมือ'

ใครมีอำนาจล้มคำสั่งประธานาธิบดี?

ศูนย์ข้อมูลรัฐธรรมนูญสหรัฐฯ ให้คำอธิบายว่า คำสั่งพิเศษของประธานาธิบดีนี้จะต้องอยู่ภายในขอบเขตของกฎหมาย ซึ่งในเชิงทฤษฎีแล้ว แต่ละคำสั่ง 'จะต้องผ่านการทบทวนโดยสำนักงานที่ปรึกษาทางกฎหมายเพื่อให้เป็นไปตามรูปแบบ และความถูกต้องตามกฎหมาย'

แต่นี่ก็ไม่ใช่ขั้นตอนที่เกิดขึ้นเสมอไป และถ้าคำสั่งพิเศษของประธานาธิบดี ถูกพิจารณาว่าอยู่นอกเหนือขอบเขตที่ยอมรับได้ ก็อาจถูกทบทวนตามกระบวนการทางกฎหมายได้อีกครั้งแม้จะประกาศออกมาแล้วก็ตาม นอกจากนี้ สภาคองเกรสยังสามารถผ่านกฎหมายออกมาใช้แทนที่คำสั่งประธานาธิบดีได้ด้วย แต่ประธานาธิบดีก็ยังมีอำนาจคัดค้าน หรือ วีโต้ (veto)

ทำไมคำสั่งพิเศษของประธานาธิบดีถึงอ่อนไหวต่อการเมือง?

คำสั่งพิเศษของประธานาธิบดีมักจะเป็นประเด็นถกเถียง เนื่องจากเป็นอำนาจที่ประธานาธิบดีสามารถใช้ได้คนเดียว โดยไม่ผ่านการอนุมัติจากสภาคองเกรส เช่น ในปีพ.ศ.2553 สมาชิกพรรครีพับลิกันประสบความสำเร็จในการฟ้องร้องอดีตประธานาธิบดีโอบามา โดยให้เหตุผลว่า ประธานาธิบดีทำเกินขอบเขตอำนาจที่มีในรัฐธรรมนูญ ในการประกาศเลื่อนกำหนดเส้นตายความคุ้มครองประกัน

นอกจากนี้ ประธานาธิบดียังสามารถออกคำสั่งได้ในภาวะที่สภาฯ ทำงานล่าช้าเกินไป หรือในกรณีที่ประธานาธิบดีรู้สึกว่าการออกเอกสารคำสั่งจะช่วยให้กฎหมายใหม่สมบูรณ์ยิ่งขึ้น

ความถี่ของการประกาศใช้คำสั่งพิเศษ

ตลอดช่วงเวลา 12 ปีในตำแหน่ง อดีตประธานาธิบดีรูสเวลท์ ออกเอกสารคำสั่งพิเศษ 3,721 ฉบับ ขณะที่อดีตประธานาธิบดีโอบามา ลงนามเพียง 279 ฉบับ และอดีตประธานาธิบดีจอร์จ ดับเบิ้ลยู บุช ออกคำสั่งพิเศษ 291 ฉบับในช่วง 8 ปีที่ดำรงตำแหน่ง ซึ่งถ้าเปรียบเทียบตามมาตรฐานสมัยใหม่แล้วถือว่าอดีตประธานาธิบดีโอบามา ใช้อำนาจนี้น้อย โดยเฉลี่ยคิดเป็น 35 ฉบับต่อปี หรือน้อยที่สุดนับตั้งแต่สมัยอดีตประธานาธิบดีโกรเวอร์ คลีฟแลนด์ ซึ่งอยู่ในตำแหน่งระหว่างปีพ.ศ.2428-2432 และพ.ศ. 2436-2440 โดยออกเอกสารคำสั่งประธานาธิบดีเฉลี่ยปีละ 32 ฉบับ