Децентралізація Зеленського: без особливостей Донбасу, але з округами і префектами

У проєкті конституційних змін децентралізації влади, який подав Володимир Зеленський, немає згадки про особливий порядок самоврядування окремих районів Донбасу.

Документ зареєстрований на сайті парламенту.

Проєкт є фактичним продовженням реформи децентралізації, яка триває ще з 2015 року, коли розпочалось об'єднання сіл, селищ та міст у "спроможні громади" з паралельною передачею їм фінансових ресурсів та додаткових адміністративних повноважень.

Процес об'єднання громад має завершитись до середини наступного року.

Схожий конституційний проєкт децентралізації в 2015 році подавав і президент Петро Порошенко. Проте тоді його схвалення було заблоковано в Раді через згадку у прикінцевих положеннях про особливий порядок самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей.

Зараз такого положення немає, але оглядачів збентежила пропозиція дозволити визначати правовий статус окремих територіально-адміністративних одиниць законом.

Схвалення конституційної децентралізації є одним з положень Мінських угод, проте "з врахуванням особливостей окремих районів Донбасу". Раніше Володимир Зеленський вказував, що прописувати особливі повноваження окремих районів Донбасу в Конституції не має наміру.

На повну конституційна система децентралізації має запрацювати з березня 2021 року.

Схвалення проєкту конституційних змін передбачає кілька голосувань на двох чергових сесіях, а фінальне ухвалення потребуватиме підтримки 300 депутатів.

Префекти і округи

Загальна концепція конституційної децентралізації дуже схожа з тим, що почали впроваджувати в 2015 році й не змогли внести до Конституції через суперечки навколо повноважень окремих районів Донбасу.

Нинішню систему територіально-адміністративного поділу країни змінюють.

Відтепер нижньою ланкою стає об'єднана громада, далі "декілька громад" утворюють округ (який приходить на заміну районам), а далі лишаються області. Раніше райони пропонували перейменувати у повіти.

З Конституції пропонують прибрати назви областей та їхню кількість, залишаючи формулювання "області та Автономна республіка Крим".

Для зміни назви області не потрібно буде змінювати Конституцію. Всі питання перейменувань і зміни меж областей, громад та округів визначатимуться законом.

Вертикаль районних та обласних державних адміністрацій на чолі з їхніми головами також змінюють.

Після реформи і надалі будуть обиратись окружні та обласні ради з власними виконавчими органами, які мають отримати реальну владу в окрузі та області.

При цьому голів окружних та обласних рад обиратимуть за принципом ротації на період не більше одного року.

Державні уповноважені

Для нагляду за законністю та конституційністю в округи та області уряд та президент спільно призначатимуть префектів (голови адміністрацій зникнуть).

Вони зможуть працювати на посаді не більше трьох років в одному місці.

Префекти матимуть повноваження нагляду за додержанням законів та Конституції органами місцевого самоврядування.

Префект зможе призупиняти дію актів місцевого самоврядування через їхню можливу невідповідність Конституції та законам з одночасним зверненням до Конституційного суду.

Якщо ж місцева рада ухвалює акт, який створює загрозу цілісності України, президент за поданням префекта тимчасово зупиняє дію акту й відстороняє голову ради та весь її склад. На заміну президент зможе призначати тимчасового державного уповноваженого.

Паралельно з цим Конституційний суд має перевірити конституційність дій місцевої ради.

Київ і спірний статус Донбасу

Важливі нюанси стосувались конституційних змін щодо Києва та Севастополя.

У чинній редакції Конституції вказано, що Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами.

У проєкті Зеленського спочатку цей "спеціальний статус" зникав, але 27 грудня він подав оновлені поправки й повернув Києву та Севастополю старі повноваження.

Критики проєкту помітили, що законопроєктом пропонується визначати і правовий статус окремих територіально-адміністративних одиниць.

В цьому вбачають загрозу, що певний статус окремим районам Донбасу можуть надати законом.

Хоча керівник Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко, який брав участь у розробці багатьох проєктів конституційних змін, не схильний так драматизувати ситуацію.

На його думку, Конституція і раніше давала змогу законом визначати певний статус окремих територій, як це і зробили законом в 2014 році.

"В 92 статті Конституції є 13 пункт, що територіальний устрій встановлюється законом. Тепер вони залишають 13 пункт без змін, а в 16 дописують фактично те саме, що адміністративно-територіальний устрій встановлюється законом, як і правовий статус адміністративно-територіальних одиниць. З правової точки зору - це те саме. Правовий статус одиниць - це і є визначення адміністративно-територіального устрою", - заявив ВВС News Україна пан Коліушко.

"Я давно казав, що якщо хочеться комусь встановити відмінний статус, то це можна було за Конституцією робити і раніше. Так і вчинили в 2014 році. Тому я не бачу підстав говорити, що в цьому плані принципово щось змінюється", - додав він.

Рішення Конституційного суду щодо пункту 13 статті 92 фактично підтверджує слова пана Коліушка.

"Положення пункту 13 частини першої статті 92 Конституції про те, що виключно законами України визначається "територіальний устрій України", треба розуміти так, що питання територіального устрою України, зокрема визначення змісту цього поняття, правового статусу і видів адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України, є питаннями загальнодержавного значення і врегульовуються лише законом", - йдеться у ньому.

Загалом пан Коліушко вважає, що цей проєкт змін несе більше позитиву, ніж негативу і його варто схвалювати.

"Але дивує, чому проєкт з'явився несподівано, чому не відбулось хоч якогось обговорення і представлення авторами. Ця дикість процедури підготовки законопроєктів про зміну Конституції, яка повторюється вже при другому президентові, шокує", - нарікає експерт.

Пан Коліушко назвав цілу низку техніко-юридичних формулювань, які варто було б поправити.

Найперше, формулювання проєкту виводять префектів за межі виконавчої влади. Друге - формулювання про суміжні громади, які утворюють округ, може призвести до того, що округів стане ледь не більше, ніж зараз районів.

Ще одна неоднозначна фраза, на його думку, що територія України складається з громад.

"Це неправильно з теоретичної точки зору. Територія Україна ніяким чином не залежить від наявності громад", - зауважив Ігор Коліушко.

Хочете отримувати найважливіші новини в месенджер? Підписуйтеся на наш Telegram або Viber!