6 เรื่องน่ารู้เกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด กับ 7 ร่างกฎหมายที่มุ่งแก้ปัญหา PM2.5

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา "ฝุ่นพิษ PM2.5" กลายเป็นปัญหาสำคัญที่คนไทยในหลายพื้นที่โดยเฉพาะในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล รวมทั้งหลายจังหวัดในภาคเหนือ ต้องเผชิญทุกปีนับตั้งแต่ช่วงฤดูหนาวไปจนถึงช่วงครึ่งแรกของปีถัดไป

ข้อมูลของระบบคลังข้อมูลด้านการแพทย์และสุขภาพของกระทรวงสาธารณสุข ณ วันที่ 30 พ.ย. 66 พบว่า ตั้งแต่ต้นปีที่ผ่านมา จากข้อมูลที่รวบรวมในเขตสุขภาพทั้ง 13 แห่ง มีรายงานผู้ป่วยด้วยโรคจากมลพิษทางอากาศรวมกว่า 9.2 ล้านคน สะท้อนให้เห็นถึงความรุนแรงที่เกิดขึ้นจากปัญหาฝุ่นพิษ PM2.5

ขณะที่ข้อมูลจากธนาคารโลกระบุว่า มูลค่าความเสียหายทางสุขภาพที่มีผลมาจากฝุ่นพิษ PM 2.5 คิดเป็นสัดส่วน 6% ของจีดีพีของปี 2562

ขณะที่ปัจจัยทางภูมิศาสตร์ของกรุงเทพฯ และปริมณฑล ก็มีส่วนสำคัญที่ทำให้เกิดการสะสมของฝุ่นพิษ รวมทั้งพื้นที่ทางการเกษตรในหลายพื้นที่ยังคงพบเห็นการเผาเศษซากพืชผลทางการเกษตรในช่วงนอกฤดูการเพาะปลูก ทำให้ปัญหาดังกล่าวเรื้อรังมาโดยตลอด

ที่ผ่านมา ภาคประชาสังคมและนักการเมืองพยายามผลักดันให้เกิดการแก้ปัญหาแบบองค์รวม ที่ครอบคลุมการแก้ปัญหาตั้งแต่ต้นทางจนถึงปลายทาง และการกำหนดข้อปฏิบัติและบทลงโทษสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืน ผ่านร่างกฎหมายสำคัญที่รู้จักกันในชื่อเรียก "ร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด"

บีบีซีรวบรวม 6 ประเด็น สาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดฉบับต่าง ๆ ที่กำลังจะเดินทางสู่การพิจารณาของสภา ดังนี้

1. มีร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดกี่ฉบับ คืบหน้าอย่างไร

เมื่อเดือน พ.ค. 2565 คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติมีมติปรับลดค่ามาตรฐานฝุ่น PM2.5 ครั้งแรกในรอบ 12 ปี เพื่อให้ใกล้เคียงกับค่ามาตรฐานของ WHO มากขึ้น จากเดิมค่าเฉลี่ย 24 ชั่วโมง มีค่ามาตรฐานไม่เกิน 50 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร (มคก./ลบ.ม.) ปรับเปลี่ยนเป็น 37.5 มคก./ลบ.ม. และค่าเฉลี่ยรายปี จากเดิม 25 มคก./ลบ.ม. เป็น 15 มคก./ลบ.ม. ให้มีผลตั้งแต่วันที่ 1 มิ.ย. 2566 ที่ผ่านมา นี่น่าจะเป็นภาพสะท้อนความพยายามในการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศของไทยที่เป็นรูปธรรมได้

ทว่า ที่ผ่านมา มีความพยายามจากหลายองค์กรทั้งภาคการเมืองและประชาชนในการผลักดันร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด แต่ยังไม่ประสบความสำเร็จ

ล่าสุด การประชุมสภาผู้แทนราษฎรวันที่ 17 ม.ค. มีมติรับหลักการ ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด 7 ฉบับ ในวาระแรก ด้วยเสียงเห็นด้วย 443 เสียง, ไม่มีผู้ไม่เห็นด้วยหรืองดออกเสียง และมี 1 เสียงที่ไม่ลงคะแนน พร้อมตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาในวาระที่ 2 จำนวน 39 คน ร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าว 7 ฉบับประกอบด้วย

ทั้งนี้ เนื้อหาและหลักการเบื้องต้นของ ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดทั้ง 7 ฉบับมีความคล้ายคลึงกัน แต่แตกต่างกันในรายละเอียด

สำหรับหัวข้อถัดไปจะอธิบายถึงความแตกต่างของ ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด 4 ฉบับแรกเท่านั้น

2. กลไกในการดำเนินการ

หากพิจารณาเฉพาะร่างกฎหมาย 4 ฉบับที่อยู่ในอยู่ระหว่างขั้นตอนการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี/รัฐสภาขณะนี้ ได้แก่ ร่างของเครือข่ายอากาศสะอาดฯ, ร่างของพรรคเพื่อไทย, ร่างพรรคภูมิใจไทย และร่างของ ป.ย.ป. จะพบว่า ในส่วนกลไกผ่านการตั้งคณะกรรมการมีความคล้ายคลึงกัน นั่นคือ มีคณะกรรมการขับเคลื่อน 3 คณะ แต่จะแตกต่างกันในรายละเอียด

อย่างเช่น ร่าง พ.ร.บ. ของเครือข่ายอากาศสะอาดฯ มีคณะกรรมการ 3 ชุด ประกอบด้วย คณะกรรมการร่วมนโยบายอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ, คณะกรรมการกำกับการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ และคณะกรรมการบริหารเครื่องมือบริหารและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์เพื่ออากาศสะอาด

สำหรับร่างกฎหมายฉบับพรรคเพื่อไทยและพรรคภูมิใจไทย มีการแบ่งคณะออกตามระดับคือ คณะกรรมการระดับชาติที่เป็นผู้กำหนดแนวการกำหนดนโยบายภาพใหญ่, คณะกรรมการรระดับจังหวัดและกลุ่มจังหวัด และคณะกรรมการมลพิษทางอากาศที่จะทำหน้าที่กําหนดประเภทและลักษณะของมลพิษจากแหล่งมลพิษและมาตรการต่าง ๆ

ส่วนร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด ของ ป.ย.ป. มีรายละเอียดเพิ่มเติมในส่วนของกลไกที่เป็นคณะกรรมการ 3 ระดับดังนี้

ภายใต้ ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ กำหนดให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการนโยบายอากาศสะอาดขึ้น โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็น "ประธานกรรมการ" และรองนายกรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นรองประธาน

ส่วนกรรมการคนอื่น ๆ มีทั้งที่เป็นโดยตำแหน่ง เช่น รัฐมนตรีว่าการทุกกระทรวง รวมทั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ, เลขาธิการคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน หรือ บีโอไอ และผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ

ส่วนกรรมการคนอื่น ๆ มาจากสัดส่วนผู้ทรงคุณวุฒิไม่เกิน 4 คน, ผู้แทนภาคประชาชนไม่เกิน 2 คน และผู้แทนภาคเอกชนไม่เกิน 2 คน จากสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทยและสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย

นอกจากนี้ ยังกำหนดให้ปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นกรรมการและเลขานุการ และให้อธิบดีกรมควบคุมมลพิษเป็นผู้ช่วยเลขานุการ

หน้าที่หลัก ๆ ของคณะกรรมการนี้ ประกอบด้วย การกำหนดนโยบายและแผนแม่บทการบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาดที่ปลอดภัยของประชาชน ประเมินผลการปฏิบัติงาน กำหนดกรอบการทำงานและพัฒนาระบบการจัดการ ประสานงานกับหน่วยงานต่าง ๆ และให้คำแนะนำต่อนายกรัฐมนตรีและหน่วยงานต่าง ๆ เป็นต้น

คณะกรรมการชุดนี้จะมี รมว.กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นประธาน มีหน้าที่และอำนาจที่สำคัญ เช่น กำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศสะอาด และดัชนีคุณภาพอากาศ กำหนดมาตรฐานควบคุมการระบายหรือปล่อยทิ้งอากาศเสียจากแหล่งกำเนิดมลพิษทางอากาศ

นอกจากนี้ ยังให้คำแนะนำหรือความเห็นแก่คณะกรรมการนโยบายอากาศสะอาด หรือเสนอแนะหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการในการประเมินต้นทุน ความเสียหาย ผลกระทบด้านต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นจากมลพิษในอากาศ เป็นต้น

คณะกรรมการชุดนี้มีผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นประธานกรรมการ มีหน้าที่และอำนาจที่สำคัญ เช่น จัดทำและดำเนินการตามแผนปฏิบัติการป้องกันและแก้ไขปัญหาภาวะมลพิษทางอากาศ ในเขตพื้นที่ที่รับผิดชอบ เป็นต้น

3. จุดเด่นที่น่าสนใจของแต่ละร่าง

สำหรับร่าง พ.ร.บ. ของเครือข่ายอากาศสะอาดฯ มีจุดเด่นสำคัญคือ การให้มีเครื่องมือและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์เพื่ออากาศสะอาด ได้แก่ ภาษีเพื่ออากาศสะอาด เงินบำรุงกองทุนอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพจากจากเงินค่าปรับ ค่าธรรมเนียมการจัดการหมอกควันพิษ ระบบฝากไว้ได้คืนการกำหนดสิทธิและการโอนสิทธิในการปล่อยหมอกควันพิษ การประกันความเสียหาย

ร่าง พ.ร.บ. ของพรรคเพื่อไทยและพรรคภูมิใจไทย มีจุดเด่นที่คล้ายคลึงกัน คือการเน้นพัฒนาระบบฐานข้อมูลแผนที่ทางภูมิศาสตร์ทำรายงานประจำปี และโครงการจัดทําระบบฐานข้อมูลแบบดิจิทัลของแหล่งมลพิษต่าง และจัดให้มี "เจ้าพนักงานเพื่ออากาศสะอาด" มีอํานาจออกคําสั่งให้เจ้าของ แหล่งมลพิษทางอากาศจัดส่งข้อมูลการปล่อยมลพิษทางอากาศให้กับกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

ส่วนจุดเด่นของ ร่าง พ.ร.บ.ของสำนักงาน ป.ย.ป. มีเนื้อหาคล้ายคลึงกับร่างของพรรคเพื่อไทยและพรรคภูมิใจไทย ในส่วนของการจัดให้มี "เจ้าหน้าที่พนักงานเพื่ออากาศสะอาด" แต่มีอีกส่วนหนึ่งที่คล้ายคลึงกับร่าง พ.ร.บ.ของเครือข่ายอากาศสะอาดฯ คือการใช้มาตรการทางเศรษฐศาสตร์จูงใจลดการเกิดหมอกควัน และกำหนดให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษในอากาศนอกราชอาณาจักรไทยต้องรับผิดชอบค่าเสียหาย แต่ไม่มีเรื่องกองทุนอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพเหมือนกับร่างของเครือข่ายอากาศสะอาดฯ

4. เจ้าของแหล่งกำเนิดมลพิษนอกประเทศ "ต้องรับผิดชอบ"

ประเด็นที่เป็นข้อถกเถียงในหลายปีที่ผ่านมา คือปัญหาจากมลพิษทางอากาศที่มีต้นกำเนิดนอกราชอาณาจักร

ที่น่าสนใจคือ ร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดทั้ง 4 ร่าง มีเนื้อหาครอบคลุมถึงแหล่งที่มาและเจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษในอากาศนอกราชอาณาจักรไทย ที่ก่อให้เกิดหรือมีส่วนก่อให้เกิดภาวะมลพิษในอากาศแพร่กระจายเข้ามาในราชอาณาจักรไทย จนก่อให้เกิดความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมหรือสุขภาพอนามัยของประชาชนในราชอาณาจักรไทย ต้องรับผิดชอบชดใช้ค่าสินไหมทดแทน หรือค่าเสียหายนั้น ๆ

อย่างเช่น ร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดของ ป.ย.ป. ในมาตรา 57 ได้กำหนดให้ผู้ใช้ หรือผู้สนับสนุนในการกระทำความผิดกับเจ้าของหรือผู้ครอบครองตามมาตรา 55 จะต้องร่วมรับผิดชอบด้วยหากพบว่ามีส่วนเกี่ยวข้องกับการกระทำผิด และถือว่าเป็นการกระทำผิดในราชอาณาจักร

ขณะที่ ร่าง พ.ร.บ. ของเครือข่ายอากาศสะอาดฯ มีเนื้อหาระบุถึงการกำหนดอายุความของการดำเนินการฟ้องร้องดำเนินคดีต่อผู้กระทำผิดที่ทำให้เกิดหมอกควันพิษข้ามแดนเข้ามาในราชอาณาจักรไทยมีอายุความ 10 ปี เป็นต้น

5. กำหนดความรับผิดทางแพ่งและบทโทษเป็นอย่างไร

โดยภาพรวมของร่างกฎหมายทั้ง 4 ฉบับ กำหนดให้ผู้ที่กระทำให้เกิดภาวะมลพิษทางอากาศโดยมิชอบด้วยกฎหมาย จะต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายและซ่อมแซมหรือฟื้นฟูสิ่งแวดล้อมให้กลับคืนสภาพเดิม เว้นแต่กรณีสุดวิสัย แต่ในรายละเอียดยังมีความแตกต่างกัน

ร่างกฎหมายของเครือข่ายอากาศสะอาดฯ กำหนดโทษปรับเท่านั้น โดยให้นำค่าปรับเข้ากองทุนอากาศสะอาด โดยไม่ต้องส่งเป็นรายได้แผ่นดิน แต่ให้นำไปใช้สำหรับเรื่องสิ่งแวดล้อมเท่านั้น และยังมีการกำหนดให้ต้องรับผิดชอบต่อค่าเสียหายที่เกิดขึ้นด้วย

ร่างกฎหมายของพรรคเพื่อไทย กำหนดให้มีบทลงโทษสำหรับผู้ที่ขัดขวางหรือไม่ปฏิบัติตามคำสั่ง ให้ต้องโทษจำคุกไม่เกิน 1 เดือน หรือเสียค่าปรับตั้งแต่ 100,000-500,000 บาท และถูกปรับในอัตราก้าวหน้า 200% กรณีผิดซ้ำ 1 ปี

ร่างกฎหมายของพรรคภูมิใจไทยได้กำหนดบทลงโทษว่า หากผู้ใดฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามคำสั่ง โทษจำคุก 3-6 เดือน หรือปรับไม่เกิน 5,000 บาท หรือทั้งจําทั้งปรับ

ส่วนร่างกฎหมายของ ป.ย.ป. ได้กำหนดบทกำหนดอัตราโทษและค่าปรับตามลักษณะการกระทำผิดและฝ่าฝืน โดยมีโทษจำคุกตั้งแต่ระยะเวลาไม่เกิน 1 ปี ถึงไม่เกิน 5 ปี ส่วนอัตราการชดใช้เป็นเงินตั้งแต่ 5,000 - 50 ล้านบาท สำหรับกรณีที่มีอัตราโทษสูงสุด ถูกกำหนดไว้ในมาตรา 87 ที่ระบุว่า เจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษใด ฝ่าฝืนมาตรา 55 มีความผิดทางพินัย ต้องชำระค่าปรับเป็นพินัยไม่เกิน 2 ล้านบาท และชำระค่าปรับเป็นพินัยอีกไม่เกินวันละ 1 ล้านบาท โดยให้โทษปรับเป็นพินัยอย่างสูงรวมกันไม่เกิน 50 ล้านบาท

6. เพื่อไทยหาเสียงนโยบายแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 ไว้อย่างไร

ย้อนกลับไปในช่วงการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง การแก้ปัญหาฝุ่นพิษ PM2.5 ถือเป็นหนึ่งในนโยบายหลักของเพื่อไทย ซึ่งพรรคเพื่อไทยบอกว่าจะร่วมมือกับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง และวางโครงสร้างต่าง ๆ รวมทั้งเน้นการเจรจาระหว่างประเทศเพื่อตัดปัญหาที่ต้นตอ

โดยพรรคเพื่อไทยวาง 17 แนวปฏิบัติไว้เป็น 3 ระยะ ประกอบด้วย