Реформа госуправления в России: властные "засоры" и "жареный петух"

В России в очередной раз за последние годы разгорается дискуссия о необходимости реформы системы государственного управления. Имеющаяся, признают в правительстве, во многом неэффективна, характеризуется дублированием функций, отсутствием мотивации у чиновников и итоговым "забалтыванием" поручений правительства и президента.

В пятницу "Ведомости" сообщили о том, что премьер-министр Дмитрий Медведев направил президенту письмо (копия есть в распоряжении газеты), в котором он написал, что система госуправления в стране во многом сохраняет советские черты, опирается на старые методы контроля и мотивации.

Он призвал президента создать комиссию по совершенствованию этой системы. Владимир Путин, утверждает издание, согласился.

Ранее СМИ сообщали о том, что команда главы "Сбербанка" Германа Грефа подготовила доклад о неэффективности госуправления, предложив создать обособленный от правительства центр реформ при президенте.

Сам Владимир Путин в декабре 2015 года в <link type="page"><caption> послании Федеральному Собранию</caption><url href="http://kremlin.ru/events/president/news/50864" platform="highweb"/></link> заявил о необходимости формирования специального проектного офиса при правительстве, который занялся бы сопровождением наиболее значимых для страны проектов в промышленности, сельском хозяйстве, инфраструктурном строительстве.

Лучше всего о том, что качество госуправления в стране оставляет желать лучшего, свидетельствуют периодически предпринимаемые властями попытки реформировать саму систему, которые не приносят желаемых результатов.

Сокращение, приводящее к увеличению

Самая показательная история - с численностью госслужащих. В 2011 году Дмитрий Медведев постановил сократить число гражданских служащих и федеральных чиновников на 20% к 2013 году. Выполнить план удалось лишь на 7%.

При этом в целом Росстат отмечает увеличение чиновничьего штата.

Так, численность работников госорганов и органов местного самоуправления в России на 1000 занятых в экономике в период с 2000-го по 2014 год увеличилась с 18 до 32 человек (здесь необходимо учитывать ежегодную убыль экономически активного населения на 900 тысяч человек).

Общее число госслужащих в 2000-2013 годах увеличилось на 386,6 тысяч человек. Если же посчитать численность госслужащих на 10 тысяч человек (не только экономически активных, а всех), то этот показатель в 2000-2015 годах показал рост с 79 до 148 человек.

Оптимизация аппарата, впрочем, лишь малая составная часть масштабного процесса по проведению в стране <link type="page"><caption> административной реформы</caption><url href="http://ar.gov.ru/ru/o_reforme/index.html" platform="highweb"/></link>, который проходил в несколько этапов и, по большому счету, никогда не прекращался.

Уровни не прижились

Документы о "слабой управляемости государственными процессами" обсуждались в околоправительственных кругах еще с начала 1990-х годов.

Исследователи выделяют несколько этапов административной реформы: в первой половине 90-х годов она свелась к тому, что на месте разрушенных советских министерств и ведомств создавались российские, по своей типологии и компетенции мало чем отличавшиеся от советских.

Со второй половины 90-х годов в правительстве началась работа над концепцией административной реформы, которая в мае 1998 года была представлена председателю правительства Сергею Кириенко. Дальнейшие события в стране: финансовый кризис, политическая неразбериха, вопросы "престолонаследия" - задвинули эту проблему на второй план.

Настоящая работа над концепцией административной реформы началась уже при Путине. В 2003 году был издан указ о проведении реформы. В рамках преобразований власти попытались упразднить дублирующие функции в ведомствах, введя трехуровневую систему управления: министерство - федеральная служба - агентство.

Идея не сработала: вскоре властям пришлось ликвидировать ряд новообразованных органов - Роспром, Росстрой, Росэнерго, Росспорт, Роскультуру, Росмедтехнологии, Роснауку, Рособразование.

"Мы создали такую систему управления на уровне правительства, где министерства являются методическим центром, а ряд других структур занимается либо субстантивной работой, либо контрольными функциями. Стало ясно, что это для нашей действительности неэффективная модель", - заявил в 2007 году президент Владимир Путин на встрече с участниками дискуссионного клуба "Валдай".

Неудивительно, что уже в 2005 году правительство <link type="page"><caption> утвердило</caption><url href="http://www.garant.ru/hotlaw/federal/126887/" platform="highweb"/></link> новую концепцию административной реформы (сначала до 2008 года, потом - до 2010-го).

Большинство целевых показателей, намеченных к выполнению в 2010 году, остались невыполненными, говорится в <link type="page"><caption> докладе Высшей школы экономики</caption><url href="https://conf.hse.ru/data/2016/04/21/1130135055/%D0%90%D0%B4%D0%BC%D0%B8%D0%BD%D0%B8%D1%81%D1%82%D1%80%D0%B0%D1%82%D0%B8%D0%B2%D0%BD%D0%B0%D1%8F%20%D1%80%D0%B5%D1%84%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%B0.pdf" platform="highweb"/></link>, презентованном в ходе недавней Апрельской международной научной конференции.

Из шести показателей только по одному (удовлетворенность граждан госуслугами) целевое значение 2010 года превышено.

Издержки бизнеса на преодоление административных барьеров, составлявшие в 2004 году 8,5% выручки, снизились с тех пор лишь на 1%. Общая эффективность государственного управления, по оценке Всемирного банка, немного выросла с 48,1% в 2004 году до 51,4% в 2014 году, не достигнув запланированного уровня.

Контроль над коррупцией, также рассчитываемый Всемирным банком, снизился с 28,2% в 2003 году до 19,7% в 2014 году.

Наложить новое на старое

О проблемах госуправления и, в частности, избыточности госконтроля говорят не только в экспертных кругах, но и в самом правительстве.

Замминистра экономического развития Олег Фомичев, выступая на Апрельской конференции в НИУ ВШЭ в четверг, рассказал, что, по подсчетам ведомства, в 2012-2014 годах количество поручений, исполняемых министерством, увеличивалось примерно в два с лишним раза каждый год.

"Мы до сих пор не смогли - и ситуация даже ухудшилась - ограничить компетенцию правительства, органов госвласти, субъектов России. У нас госорганы фактически всеядны: нет таких вопросов, которые правительство или президент не принимали бы к рассмотрению", - посетовал Фомичев.

Порученческая система в правительстве, по его словам, практически не поменялась с советских времен.

"На нее можно "накладывать" новые методы проектного управления. Но если вы не поменяете стержневые технологии, то произойдет лишь то, что к старому добавится новое, а старое при этом не пропадет. Получается, что порученческая система останется прежней и в электронном виде, и с новыми технологиями", - сказал замглавы минэкономразвития.

Проблема состоит не только в том, что система порождает избыточный контроль для общества и бизнеса, но и в том, что сами чиновники находятся в ситуации избыточного контроля: по подсчетам Фомичева, за исполнением поручений в рамках "майских" указов Путина установлено 7-9 уровней контроля.

Это непосредственный начальник исполнителя, департамент контроля в министерстве, департамент в аппарате правительства, контрольный департамент в аппарате правительства, Счетная палата и прокуратура, управление в администрации президента, контрольное управление президента, ОНФ.

"У госслужащего, исполняющего поручения в рамках указа, 90% времени уходит на то, чтобы отчитываться перед разными контролирующими инстанциями о том, как он исполняет это самое поручение", - отметил замминистра.

Наконец, важная проблема - "засорение управленческих каналов".

"Все каналы передачи поручений сверху вниз сейчас настолько засорены, что это напоминает спам или белый шум, из которого выбрать то, что приоритетно, достаточно сложно", - отметил он.

В ожидании "жареного петуха"

Создание новых комиссий по совершенствованию государственного управления вряд ли принесет результат, говорит ректор Высшей школы госуправления при РАНХиГС Дмитрий Буташин. Это может привести лишь к дальнейшей бюрократизации.

Во главу угла необходимо ставить вопрос кадров и разумного назначения управленцев.

"Если рассуждать глобально, нужно изменить систему назначений: уходить от ручного управления и "назначения из записной книжки". Это тупиковый путь. Должен быть сформирован резерв, в основе которого лежала бы принципиальная, стандартизированная модель", - говорит он.

В этом смысле, отмечает экономист, не стоит недооценивать советский опыт, где присутствовали социальные лифты и механизмы номенклатурного продвижения. Эти механизмы имели издержки, однако в целом функционировали.

Одновременно с этим необходимо уделять внимание новым технологиям: "Когда правильные люди используют правильные технологии, у них появляются правильные вещи".

Однако большой вопрос, есть ли у действующей власти подлинное желание реформировать систему госуправления, сомневается экс-министр экономики России Андрей Нечаев.

"Можно адаптировать к сегодняшним реалиям старые наработки, можно сделать новые. Это все, как говорится, "дело техники". Вопрос упирается в одно - а есть ли политическая воля реформировать управление, фактически разрушая до основания систему, которую сам столько лет создавал и пестовал? А еще преодолевать естественное сопротивление нынешнего аппарата управления, во многом состоящего из собственных "друзей" или "друзей друзей". Они уж точно будут стараться похоронить идею в многочисленных комиссиях, экспертных обсуждениях и согласованиях", - <link type="page"><caption> написал он в своем блоге</caption><url href="http://aanechaev.livejournal.com/227845.html" platform="highweb"/></link>.

"Увы, сомнения в наличии воли заняться реальными реформами, а не косметическими изменениями и имитацией деятельности, создавая специальные комиссии и даже центры стратегических разработок, очень велики. Надежда только на "жареного петуха", - добавил экономист.