Насколько доходчив язык санкций?

В России, в связи с последними событиями, у всех на слуху слово "санкции".

Кто, когда и против кого использовал этот инструмент? И с какими результатами?

От древних греков до современности

Первый известный в истории пример использования экономических санкций относится к 423 году до н.э., когда древние Афины запретили купцам из области Мегара посещать свои порты и рынки.

Однако вплоть до XX века это явление было крайне редким. Свои конфликты государства решали на поле брани.

При этом считалось нормальным, что армии воюют, а купцы торгуют. В 1808 году, когда Россия вела войну с Турцией, в черноморские порты прибыл 391 турецкий торговый корабль.

Впервые в новой истории к масштабным экономическим санкциям как средству политики прибегнул Наполеон, введя в 1806 году <link type="page"><caption> континентальную блокаду</caption><url href="russia_napoleon" platform="highweb"/></link> - тотальный запрет на торговлю с Англией, - чтобы вызвать там кризис, массовую безработицу и социальный взрыв.

"Дорого нам стоило поставить интересы частных лиц в зависимость от ссоры монархов и возвратиться после стольких лет цивилизации к принципам, которые характеризуют варварство первобытных времен", - писал он французскому сенату.

Против других своих оппонентов Бонапарт санкций не вводил, а двигал армии. Торговую блокаду он применил в отношении единственного противника, до которого был физически не в состоянии дотянуться.

Тогда же выяснилось, что санкции - оружие обоюдоострое. Главной статьей экспорта Франции являлись предметы роскоши, у России, по условиям Тильзитского мира вынужденной присоединиться к блокаде, - хлеб, лес и пенька, а основным покупателем всего этого была именно Британия.

На континенте возник дефицит колониальных товаров - кофе, чая, тростникового сахара, натуральных красителей.

Англия, промышленный монополист с экономикой, сильно ориентированной на экспорт, страдала еще сильнее, и по оценкам ряда историков, в конце концов согласилась бы на мир на условиях Наполеона, если бы тот не потерпел поражение в России.

После ужасов и миллионных жертв Первой мировой войны возникло всеобщее стремление ограничить вооруженные конфликты и заменить их непрямым воздействием, если уж не удается договориться по-хорошему.

Понятие "санкции" возникло в международном праве вместе с Уставом Лиги Наций в 1920 году. Известным сторонником института санкций, или, как предпочитал выражаться он сам, "всеобъемлющего бойкота агрессора", был тогдашний президент США Вудро Вильсон.

Опыт использования санкций в период между мировыми войнами в целом следует признать неудачным.

В ответ на конфискацию большевиками иностранной собственности, сворачивание нэпа и разрыв действовавших концессионных соглашений ряд западных стран отказались торговать с СССР за золото, при этом, руководствуясь экономической целесообразностью, продолжали <link type="page"><caption> покупать зерно и лес</caption><url href="ussr_industrialization" platform="highweb"/></link> и продавать промышленное оборудование, в том числе способствовавшее наращиванию советской военной мощи.

В 1935 году Лига Наций ввела санкции против Италии за агрессию против Эфиопии, что не помешало Муссолини временно оккупировать африканскую страну.

В 1939 году, после <link type="page"><caption> нападения СССР на Финляндию</caption><url href="http://www.bbc.co.uk/russian/russia/2009/11/091127_winter_war.shtml" platform="highweb"/></link>, президент Франклин Рузвельт установил "моральное эмбарго" на продажу Москве некоторых технологий, особенно сказавшееся на производстве авиационных моторов, но в целом существенного эффекта не давшее.

В 1940 году США отреагировали на захват Японией части Китая запретом на поставки нефти и нефтепродуктов. Вот эта мера оказалась экономически болезненной и фактически поставила Токио перед выбором: вывести войска из Китая или атаковать Перл-Харбор. Решение было принято в пользу имперской политики, что, как известно, кончилось для Японии плачевно.

Новая эра

Эпоха международных санкций наступила после Второй мировой войны. Ряд историков и юристов усматривают в этом прогресс: все-таки санкции лучше, чем война.

Значительно расширился арсенал санкций. Помимо торговли, они теперь затрагивают транспортное сообщение, уровень дипломатических отношений, визовый режим, замораживание финансовых активов государств, организаций и физических лиц, гуманитарное, научное и спортивное сотрудничество, членство в международных организациях.

Статья 41 Устава ООН относит введение санкций к прерогативам Совета Безопасности. С 1945 по 1990 год они устанавливались всего два раза - в отношении расистских режимов ЮАР и Южной Родезии, за последние четверть века - 17 раз, в частности, против бывшей Югославии и Ирака. Однако из-за разногласий между постоянными членами Совбеза договориться чаще всего не удается, не говоря уж о том, что ни одна из пяти великих держав, обладающих правом единоличного вето, стать объектом санкций ООН не может в принципе.

Решительно осуждая применение военной силы без решения Совбеза, Устав ООН не ограничивает право отдельных государств вводить санкции друг против друга. В конце концов, никого нельзя насильно заставить торговать и сотрудничать.

Пожалуй, самый известный и громкий пример санкций на национальном уровне - нефтяное эмбарго, введенное 20 октября 1973 года арабскими странами-экспортерами "черного золота" против Запада в попытке заставить его отказаться от поддержки Израиля.

Полное эмбарго продлилось недолго, поскольку государства-экспортеры, в свою очередь, оказались без средств, но цены на нефть в течение года были волевым порядком повышены в четыре раза.

Чаще всех в современном мире прибегают к санкциям Соединенные Штаты. Причем процесс идет по нарастающей: с 1918 по 1992 год они использовали этот инструмент 54 раза, а с 1993 года по 2002 - 61 раз.

Причины многообразны: агрессия против соседей (захват Ираком Кувейта в 1991 году), содействие того или иного государства терроризму, незаконная торговля оружием, наркотиками и алмазами, нарушения прав человека и этнические чистки, попытки обзавестись оружием массового уничтожения.

По информации Исследовательской Службы Конгресса (Congressional Research Service) на 1997 год (более свежая статистика отсутствует), 42% населения мира проживало в странах, подвергавшихся различным санкциям со стороны США.

Соответствующие решения принимает не только федеральное правительство, но и местные органы власти. 25 американских штатов и городов поддерживали или поддерживают санкции против иностранных государств. Многие эксперты полагают, что угроза введения санкций со стороны Нью-Йорка и Лос-Анджелеса заставила швейцарские банки рассекретить информацию о вкладах, сделанных нацистами, и выплатить 1,25 млрд долларов потомкам жертв Холокоста.

Санкции и Россия

Не считая нынешних санкций в связи с событиями на Украине, за последние полвека СССР и Россия официально подвергались им шесть раз.

Кроме того, вводился запрет на въезд в США или отдельные постсоветские государства ряда российских политиков и публичных персон: Юрия Лужкова, Владимира Жириновского, депутатов Госдумы Константина Затулина, Дмитрия Рогозина (ныне вице-премьер РФ), Василия Лихачева и Сергея Калашникова, бизнесмена Олега Дерипаски, певца Иосифа Кобзона, журналистов Михаила Леонтьева, Модеста Колерова и Игоря Павловского, историков Александра Дюкова и Владимира Симиндея, эксперта-международника Константина Фролова, молодежных активистов Павла Зарифуллина и Алексея Добычина.

Причиной служили либо публичные высказывания, направленные против суверенитета и территориальной целостности постсоветских государств, либо, как в случаях с Дерипаской и Кобзоном, подозрения в криминальных связях. Часть этих запретов впоследствии была отменена.

Подвергаясь санкциям, Россия сама довольно активно прибегает к этому инструменту, особенно в отношении экономически слабых, зависимых от российских рынков, энергопоставок и трудовой миграции постсоветских стран.

В большинстве случаев российские санкции носят скрытый характер: само слово не употребляется, но претензии к продуктам из той или иной страны появляются у Роспотребнадзора именно тогда, когда у нее возникают политические проблемы в отношениях с Москвой.

Официально Россия вводила санкции один раз: против Грузии после вооруженного конфликта в августе 2008 года. Зато в истории остались многочисленные "продовольственные войны": винные и боржомные <link type="page"><caption> с Грузией</caption><url href="http://news.bbc.co.uk/hi/russian/russia/newsid_4974000/4974724.stm" platform="highweb"/></link>, винно-коньячные и фруктовые <link type="page"><caption> с Молдавией</caption><url href="http://news.bbc.co.uk/hi/russian/russia/newsid_4903000/4903670.stm" platform="highweb"/></link>, конфетные <link type="page"><caption> с Украиной</caption><url href="roshen_russia_ban" platform="highweb"/></link>, молочные <link type="page"><caption> с Белоруссией</caption><url href="http://www.bbc.co.uk/russian/international/2009/06/090608_belarus_milk.shtml" platform="highweb"/></link> и <link type="page"><caption> Литвой</caption><url href="lithuania_russia_trade_war" platform="highweb"/></link>, шпротные <link type="page"><caption> с Латвией</caption><url href="http://news.bbc.co.uk/hi/russian/russia/newsid_6071000/6071058.stm" platform="highweb"/></link>, фруктово-ореховые - <link type="page"><caption> с Таджикистаном</caption><url href="http://www.bbc.co.uk/russian/international/2010/06/100607_tajikistan_apricots.shtml" platform="highweb"/></link>.

Другим сильным оружием являются цены на газ, которые для Белоруссии и Армении устанавливаются примерно в два с половиной раза ниже, чем для <link type="page"><caption> Украины</caption><url href="us_reax_putin_gas" platform="highweb"/></link>.

Эффективность или гуманность?

Режим апартеида и коммунистическая система в СССР, в конце концов, пали. Иранские избиратели на президентских выборах в июне 2013 года отдали голоса умеренному кандидату <link type="page"><caption> Хасану Роухани</caption><url href="iran_presidential_vote_count" platform="highweb"/></link>, обещавшему добиться снятия санкций. В <link type="page"><caption> Бирме</caption><url href="http://www.bbc.co.uk/russian/rolling_news/2013/12/131231_rn_burma_prisoners.shtml" platform="highweb"/></link> началась либерализация. В <link type="page"><caption> Грузии</caption><url href="georgia_elections_reaction" platform="highweb"/></link> в 2012 году пришли к власти если не пророссийские, то, во всяком случае, более лояльные к Москве политики.

Однако в каждой конкретной ситуации сложно определить, какую роль сыграло внешнее воздействие, и какую - внутренние процессы в той или иной стране. В любом случае, санкции действуют не мгновенно.

Примеров неэффективности санкций в истории куда больше.

Куба 60 с лишним лет живет в условиях экономической блокады со стороны США.

Многолетние санкции не заставили Саддама Хусейна изменить политику, для этого понадобились военные действия.

Советский Союз отреагировал на олимпийский бойкот лишь усилением изоляционизма.

События, последовавшие за нефтяным эмбарго 1973 года, официально именовались энергетическим кризисом, но в конечном итоге Запад от них скорее выиграл. Принудительное окончание эры дешевой нефти стимулировало внедрение ресурсосберегающих технологий и переход к постиндустриальной экономике.

"Ресурсы недр мы решили заменить ресурсами интеллектуальными. В каком-то смысле шок явился даже благом, стимулируя быстрые перемены в промышленности", - писал замминистра внешней торговли и индустрии Японии Наохиро Амая.

Государства с отсталой экономикой, низкой долей инновационного сектора и слабыми адаптационными механизмами преодолевают последствия санкций ценой снижения жизненного уровня населения в духе знаменитой фразы белорусского лидера Александра Лукашенко: "В землянки жить пойдем, а не поддадимся!". Подавление оппозиции, массированная пропаганда, отсутствие политической конкуренции, институтов гражданского общества и свободной дискуссии позволяют это делать.

В период санкций против Ирака из гуманных соображений действовала программа "Нефть в обмен на продовольствие", однако режим тратил вырученные средства не на закупку жизненно важных товаров, а на укрепление силовых структур и строительство дворцов для диктатора.

В силу общего смягчения нравов в мире сформировалось представление, что всеобъемлющие санкции, больно бьющие по населению, бесчеловечны.

В 1990-х годах Конгресс США решил, что поставки продовольствия и медикаментов не могут служить инструментом санкций.

На сегодняшний день, последний раз широкие санкции применялись до 2003 года в отношении Ирака.

Теперь в моде санкции "точечные" и "целенаправленные", затрагивающие отдельные секторы экономики, организации и индивидуумов, что, естественно, резко снижает их действенность.

По оценкам наблюдателей, особенно малоэффективны санкции в адрес конкретных высокопоставленных персон. В авторитарных государствах несменяемые правители и их окружение и внутри страны свое возьмут. Куда больше они страшатся показать собственным подданным, что на них, оказывается, можно надавить.

Одновременно те же эксперты указывают, что влияние внешнего фактора на состояние экономики и умов, особенно в перспективе, не следует недооценивать. Действуют <link type="page"><caption> не столько формальные санкции</caption><url href="russia_economy_sanctions" platform="highweb"/></link>, сколько общее ухудшение инвестиционного климата, свертывание сотрудничества во всех областях, изоляция от мировых достижений, неизбежный в условиях конфронтации рост военных расходов.

В целом превалирует мнение, что в необходимых случаях к санкциям следует прибегать. Удастся достичь желаемого результата или нет - но "нельзя же вообще ничего не предпринимать". Как гласит известная максима - делай, что должно, и пусть будет, что будет.

"Санкции лучше, чем ничего: они более чувствительны, чем просто брань в адрес посла, и менее кровавы, чем ввод войск. Они могут приносить моральное удовлетворение. И иногда они даже работают", - писал в 2006 году лондонский журнал Economist.