سالگرد اجرای برجام؛ انتظاراتی که برآورده نشد

دوازده سال پس از "افشای برنامه هسته‌ای مخفیانه" جمهوری اسلامی، بعد از سال‌ها تلاش بی‌حاصل دیپلماتیک برای حل اختلاف با جامعه جهانی همراه با تحریم‌های فزاینده، پس از نزدیک به دو سال مذاکرات "جدی" بین نمایندگان ایران و قدرت‌های جهانی و شش ماه بعد از حصول توافق بین دو طرف، سرانجام برنامه اقدام جامع مشترک از ۲۶ دی سال گذشته به اجرا گذاشته شد.

اعلام دستیابی و اجرایی شدن برجام واکنش‌های متفاوتی را هم در ایران و هم در آمریکا، به عنوان طرف اصلی مذاکره و تصمیم‌گیری، به دنبال آورد.

در آمریکا، مقامات دولتی آن را نشانه پیروزی دیپلماسی در جلوگیری از دستیابی حکومت ایران به اسلحه اتمی و در نتیجه، ایجاد "جهانی امن‌تر" توصیف کردند در حالیکه مخالفان اصرار داشتند که دولت امریکا امتیازات فراوانی داده و چیز قابل توجهی به دست نیاورده و خواستار افزایش فشار برای اطمینان کامل از خنثی شدن همیشگی فعالیت اتمی جمهوری اسلامی شدند.

در داخل ایران نیز، جناح‌های رقیب نظرات متفاوتی را در مورد برجام ابراز داشتند. در حالیکه مقامات دولتی این توافق را نشانه مهارت فوق‌العاده در مذاکرات، تبلور خواست مردم و یک پیروزی تاریخی قلمداد می‌کردند، جناح مقابل آن را معامله‌ای نابرابر دانسته و از واگذاری منافع عظیم در برابر کسب امتیازاتی اندک سخن می‌گفت؛ البته بی آنکه ماهیت این منافع مشخص باشد.

در ساختار سیاسی آمریکا، چنین اختلاف نظری آن هم در سال رقابت انتخاباتی غیرعادی نبود اما با توجه به ساختار قدرت و نحوه تصمیم‌گیری در جمهوری اسلامی، چنین انتقاداتی عجیب بود چون کمتر کسی تردید دارد که برجام بدون همراهی و تایید مراکز اصلی تصمیم‌گیری ممکن نمی‌شد.

این مراکز تصمیم‌گیری آنها چنان اهمیتی برای برنامه هسته‌ای قایل بودند که سال‌ها هزینه اقتصادی و انسانی آن را پذیرفتند و تنها در برابر فشار توانفرسا و احتمال بروز خطرات سیاسی، به تعدیل این برنامه گردن نهادند.

امتیازات دو طرف

منافعی که به گفته منتقدان داخلی، با قبول برجام از دست رفت هرگز به طور شفاف مشخص نشده است. اگر منظور از برنامه اتمی، عواید اقتصادی تولید و فروش مواد هسته‌ای باشد (به شرط آنکه ایران واقعا قادر به رقابت در بازار جهانی محصولات هسته‌ای باشد)، فعالیت در این زمینه با مشارکت و نظارت نهادهای مسئول بین‌المللی، آنطور که برجام پیش‌بینی کرده، به معنی هزینه کمتر و فرصت بیشتر برای تجارت است.

اگر منظور ارتقاء موقعیت بین‌المللی و تقویت امنیت نظام جمهوری اسلامی از طریق تولید یا آمادگی برای تولید تسلیحات هسته‌ای بوده، وفاق بین‌المللی علیه برنامه هسته‌ای باید نشان داده باشد که اتمی شدن جمهوری اسلامی به جای افزایش امنیت نظام، آن را با واکنش‌های خطرناک خارجی و احتمالا تبعات داخلی آن مواجه می‌کرد.

جنبه دیگر و ملموس‌تر انتقاد از برجام امتیازاتی بود که جمهوری اسلامی به دست آورد.

طبق برجام، طرف‌های مذاکره با ایران متعهد شدند تحریم‌هایی را که علیه فعالیت هسته‌ای وضع کرده بودند برچینند. بخشی از این تحریم‌ها که جنبه بین‌المللی داشت و برای تمامی اعضای سازمان ملل الزام‌آور بود، طبق مصوبه شورای امنیت در تایید برجام، لغو شد. اما انتقاد اصلی متوجه بخش دیگر، یعنی لغو تحریم‌های یکجانبه آمریکا و چند جانبه اروپائیان بود که، به گفته منتقدان، به درستی به اجرا در نیامد.

نارضایی از عملکرد ایالات متحده بویژه از آن نظر اهمیت داشت که بوضوح بیشترین فشار و خسارت را در جریان تحریم‌ها به اقتصاد ایران وارد آورد. اگرچه تحریم‌های شورای امنیت به اعتبار و حیثیت جهانی ایران به عنوان یک عضو مسئول سازمان ملل آسیب رساند، اما تحریم‌های بانکی، مالی و نفتی غرب بود که زمینه مذاکرات جدی هسته‌ای را فراهم آورد. در این میان، تحریم‌های هسته‌ای آمریکا و اهرم‌های فشار مالی این کشور بر سایر کشورهای جهان، از محدوده روابط دوجانبه فراتر رفته و عملا به نوعی تحریم جهانی تبدیل شده بود.

این تحریم‌ها بتدریج فعالیت‌های روزمره مالی و تجاری ایران را محدود کرده بود و با توجه به ساختار ضعیف اقتصاد این کشور، می‌توانست به فلج اقتصادی منجر شود. طبیعی است که با توجه به سرمایه‌گذاری سنگین حکومت ایران در برنامه اتمی، این انتظار وجود داشت که تصمیم به کنار گذاشتن این برنامه و قبول نظر جامعه جهانی، به فوریت به تمامی این مشکلات پایان دهد.

انتظارات برآورده نشده

چنین انتظاری قطعا نابجا بود. برجام در بهترین وضعیت، فقط می‌توانست مصائبی را مرتفع کند که نادیده گرفتن مصوبات بین‌المللی بر ایرانیان تحمیل کرده بود و راه را برای بازگشت اقتصاد ایران به شرایط قبل از تحریم هموار سازد؛ آن هم در شرایطی که سوء مدیریت اقتصادی و گسترش فساد به ویژه در چند سال قبل از مذاکرات هسته‌ای، ساختار اقتصادی را فرسوده‌تر و آسیب پذیرتر کرده بود.

با این حال، عملکرد ایالات متحده هم در اجرای تعهدات خود در چارچوب برجام قطعا بدون ابهام نبود و به این ترتیب، دلیل کافی برای انتقاد از این توافق را به دست منتقدان می‌داد.

اگرچه توافق هسته‌ای حاصل مذاکرات ایران و قدرت‌های جهانی "به نمایندگی از جامعه بین‌المللی" تعریف شده است، اما عامل اصلی، تمایل ایالات متحده به حل و فصل مسالمت‌آمیز این بحران و قبول مذاکره مستقیم با ایران بود. فقط کافی است به این سوال توجه کنیم که اگر مذاکرات هسته‌ای بدون حضور آمریکا انجام می‌شد، چه نتیجه‌ای در پی داشت؟ حتی اگر ایالات متحده مانع شورای امنیت سازمان ملل نمی‌شد که تحریم‌های ایران را لغو کند، بازهم تحریم‌های یک‌جانبه آن کشور و اعمال فشار بر سایر کشورها، تاثیر اقدام شورای امنیت را تا حدود زیادی خنثی می‌کرد.

با توجه به این واقعیت، عجیب نیست که در داخل ایران، برخی انتظار داشتند که توافق با آمریکا، آنهم پس از "فداکاری" جمهوری اسلامی در قبول مذاکره مستقیم با آن کشور، ناکامی‌های اقتصادی را به طور کامل جبران کند. آنچه که در عمل روی داد فاصله بین برداشت آمریکا و جمهوری اسلامی از ماهیت برجام را بخوبی مشخص کرد.

در حالیکه آمریکا تاکید داشت که تحریم هسته‌ای را لغو کرده و موانع ارتباط مالی و بانکی "سایر کشورها" با ایران را برداشته، ایرانیان بزودی دریافتند که محافل مالی جهانی برای عادی سازی روابط با ایران شتاب چندانی به خرج نمی‌دهند و این تعلل را به خلف وعده آمریکا نسبت دادند.

این اتهامات باعث شد تا مقامات آمریکایی و اروپایی رسما حمایت خود را از احیای ارتباط نظام بانکی جهانی با ایران اعلام کنند بی‌آنکه تاثیری فوری در رفع این مشکلات ایران داشته باشد.

در این میان، چند نکته مهم نادیده گرفته شد. اول اینکه، شاید بر خلاف استنباط داخلی از نقش آمریکا در مذاکرات هسته‌ای، نمایندگان آمریکا در این مذاکرات صرفا در چارچوب دستور کار تعیین شده، یعنی تغییر و تعلیق برنامه‌های اتمی ایران، وارد مذاکرات شدند و با استفاده از مهارت‌های دیپلماتیک خود، از جمله جلب نظر مساعد ایرانیان، به نتیجه برسند.

از نظر آنان، مذاکرات هسته‌ای با ایران با سایر مذاکرات دیپلماتیک دشوار تفاوتی نداشت و بدون تغییر اساسی در رویکرد دو کشور نسبت به یکدیگر، نمی‌توانست آثاری خارج از محدوده برجام به دنبال داشته باشد.

در برجام، به تلاش آمریکا برای کمک به حل مشکلات اقتصادی ایران اشاره‌ای نشده مگر اینکه در جریان مذاکرات، آمریکاییان صراحتا یا تلویحا وعده‌های دیگری به نمایندگان ایران داده باشند، که البته چنین چیزی هم اعلام نشده است.

عهدشکنی آمریکا؟

اما علاوه بر کندی روند بازگشت ایران به اقتصاد جهانی، برخی از تصمیم‌های آمریکاییان در پی توافق هسته‌ای آشکارا با انتظاراتی که ظاهرا در میان برخی از ایرانیان ایجاد کرده بود تعارض داشته است.

مهمترین این موارد، ابقا و تمدید تحریم‌های متعدد آمریکا علیه جمهوری اسلامی بوده که با گروگان‌گیری دیپلمات‌های آمریکایی در تهران آغاز شد و در طول سه دهه بعد، به دلایل مختلف از جمله اتهام حمایت از "تروریسم"، نقض حقوق بشر، محرومیت شهروندان ایران از آزادی ارتباطات و برنامه‌های "تهدید آمیز" موشکی، علیه جمهوری اسلامی و برخی نهادها و مقامات حکومتی آن به اجرا درآمد. این تحریم‌ها شامل منع ارتباط تجاری آمریکاییان با ایران و در بعضی موارد، محدودیت‌هایی علیه ارتباط شهروندان و موسسات کشور ثالث با ایران بوده است.

ایران ادامه این تحریم‌ها را ناقض توافق هسته‌‌ای یا دست کم نشانه سوء نیت آمریکا دانسته است. درحالیکه آمریکاییان اظهار داشته‌اند که تعهدات آنان در چارچوب برجام از حد لغو تحریم‌هایی فراتر نمی‌رود که مشخصا در ارتباط با برنامه‌ هسته‌ای علیه جمهوری اسلامی وضع شده بود.

علاوه بر این به زعم آمریکا دلیلی برای لغو تحریم و کاهش فشار بر ایران وجود ندارد آن هم در حالی که جمهوری اسلامی همچنان به خصومت با ایالات متحده ادامه داده و تهدیدی بالقوه برای منافع این کشور است.

در این میان، تشدید حملات لفظی مقامات ارشد جمهوری اسلامی علیه آمریکا، ولو به منظور مصرف داخلی و در واکنش به توقع عمومی برای پایان انزوای جهانی ایران، اقداماتی مانند عملیات نظامی علیه آمریکاییان در خلیج فارس، هرچند نمایشی و بی تاثیر، حبس آمریکائیان ایرانی تبار به منظور کسب امتیازاتی از ایالات متحده قطعا بهانه کافی را برای حفظ فشار بر ایران به دست مخالفان برجام در آن کشور داده است. این رویکرد وجهه حکومت ایران در آن کشور را بهبود نبخشیده و به طرفداران بهبود روابط اقتصادی دوجانبه کمکی نکرده است.

واقعیات برجام

یک سال پس از اجرایی شدن برجام، شاید بتوان با دیدی معتدل‌تر به ارزیابی آن پرداخت.

تحریم‌های کوبنده هسته‌ای علیه ایران زمانی به اجرا گذاشته بود که ایران به دلیل افزایش غیرعادی بهای نفت خام یک دوره رونق نسبی را تجربه کرده بود. عواید نفتی بی‌سابقه در این دوره به حدی بود که در کشوری برخوردار از حکومتی متعهد به توسعه و برخوردار از سیاست‌های عقلایی، می‌توانست به تحولی سریع در توسعه اقتصادی منجر شود. در ایران، این عواید به گسترش فساد، ثروت اندوزی صاحبان نفوذ و ایجاد توهم رفاه در نتیجه واردات بی‌رویه منجر شد. در هرحال، رفاه نفتی آن سال‌ها وضعیتی غیرمتعارف برای اقتصاد جمهوری اسلامی بود که تکرار آن شاید دیگر امکانپذیر نباشد.

در مقابل، تحریم‌‌های هسته‌ای زمانی لغو شد که کاهش بهای نفت به ظهور مجدد مشکلات ناشی از عقب ماندگی اقتصادی منجر شده بود در حالیکه سیاست‌های مناسبی هم برای مقابله با آن به اجرا گذاشته نشده است. در چنین شرایطی، این انتظار که لغو تحریم‌های نفتی به بازگشت به دوران ریخت و پاش نفتی منجر شود غیرمنطقی است.

در این میان، برخی اقدامات آمریکائیان، که اگرهم مغایر نص برجام نبوده بسادگی به نشانه خصومت‌ با جمهوری اسلامی تعبیر شده، بهانه لازم را به مسئولان داده تا در قبال بحران اقتصادی سی و چند ساله ایران از خود سلب مسئولیت کنند و آن را به عوامل بیرونی نسبت دهند.

از نظر روابط اقتصادی خارجی هم، این واقعیت را باید در نظر داشت که در جهان امروز بخصوص با توجه به رکود اقصادی جهانی که همچنان برجاست و رقابت فشرده کشورها برای استفاده از فرصت‌های محدود اقتصادی، رویکردها و سیاست‌های داخلی و خارجی جمهوری اسلامی به گونه ای نبوده که به بهبود شرایط اقتصادی ایرانیان کمک کند.

همزمان، ساختار قدرت و ابهام در مورد ماهیت و فرآیند تصمیم‌گیری در نظام جمهوری اسلامی و آینده آن به تردید درباره ثبات سیاسی و امنیت اقتصای ایران دامن می‌زند و بیش از هر تحریم دیگری، راه را بر مشارکت مفید خارجی مسدود کند.

سالگرد اجرایی شدن برجام مصادف با تحولاتی پیش بینی نشده بخصوص در عرصه سیاسی آمریکا است. این تحولات از یک سو باعث ابهام در مورد رویکرد دولت آینده ایالات متحده به برجام به طور اخص و روابط با ایران به طور اعم شده است. از سوی دیگر، احتمال رفع تنش در روابط ایالات متحده با روسیه هم امید ایران را به استفاده از این اختلاف کاهش داده است.

برخی ناظران معتقدند که در آستانه تغییر دولت در آمریکا، به نظر می‌رسد که از شدت انتقادهای جمهوری اسلامی از برجام و حملات علیه ایالات متحده کاسته شده و آن را نشانه تغییری احتمالی در این زمینه دانسته‌اند. آنچه که مهم است برجام در نهایت برخی از موانع موجود در راه ارتباط اقتصادی ایران با جهان خارج را از میان برداشته اما در راه بهبود شرایط اقتصاد این کشور، نمی‌تواند جایگزین سیاست‌گزاری مناسب و تلاش داخلی شود.